议题导向的环境决策架构核四环境影响评价之个案分析.PDF

‧公共行政學報‧第五期 民 90年1月 頁 47-66 議題導向的環境決策架構 ─核四環境影響之個案分析 孫 煒 * 《摘要》 政府中的決策者是根據環境問題的屬性，決定環境議題的類 型，而採取不同的環境決策模式和過程，即 決策者對於環境問題的 認知與界定，決定了之後的發展策略和制定 政策的方向，因此決策 者必須準確地體認判斷社會中與環境問題相關的各種政治、經濟、 社會因素的發展互動狀況，掌握社會環境意識的變遷，才能將現存 的或隱含的環境問題歸入適當的環境議題領 域，採用適合的環境決 策模式和過程，以有效地達成環境決策的目標。本文提出了一個以 環境議題為導向的環境決策架構，作為決策者制定環境決策的參 考。本文並以政府興建核四過程中處理環境影響的決策模式和過程 作為個案，指出過去政府興建核四因社會大眾疑慮抗爭而延宕難行 的主要癥結乃是未能正確認定核四引發的環 境影響問題的屬性，本 文認為在當今整體政治、經濟、社會生態中 ，政府對於核四引發的 環境影響問題的屬性必須重新加以認定，並 採用與以往不同的環境 決策模式和過程以為因應，根據上述的環境決策架構，本文為政府 相關決策提出政策建議。 關鍵詞：環境議題、環境決策、核四 * 作者為美國馬里蘭大學公共政策博士，現任國立中央大學通識教育中心助理教授。 ‧47 ‧ ‧公共行政學報‧第五期 民 90年1月 壹、前言 我國自一九八○年代以來，在國際環境保護運動和國內民主化浪潮的雙重衝擊 之下，足以影響現在或未來環境品質的環境決策（environmental decision making ） （Chechile, 1991 ），逐漸成為社會矚目的公共議題。尤其是在自利心趨使及環境意 1 更使得環 識高漲下所產生的鄰避性（NIMBY, Not In My Back Yard ）環境衝突， 境決策成為一分配社會價進而涉及價值判斷的政治性問題（Caldwell, 1993 ）。事實 上，在現代社會中，政府、企業和社會團體皆會採取環境決策（Sexton et. al., 1999: 9 ），但其中以政府所採取的環境決策最為重要，因為政府可以解決企業或 社 會 團 體 無 法 提 供 公 共 財 或 集 體 財 的 問 題 （ public and collective goods problems ）；政府也可以提供因規模過大而企業或社會團體無力支付的環保成本； 政府也擁有企業和社會團體所欠缺的合法權威和政治正當性，去推動強制性環保措 施（Kraft, 1999: 18 ）。 雖然政府在環境決策中占有最關鍵的位置，但是政府在環境決策中的角色也相 當難以釐清 ，因為政府經常是環境衝突的管理者，也是環境制度的建立者，在環境 決策時應保持其立場的中立公正，但在許多情形下，政府卻往往成為環境衝突的一 方（湯京平，民 88: 373-374 ），尤其在政府進行投資環境公共財或集體財的決策 時，例如建造垃圾掩埋場、焚化爐、水庫、核電廠等，角色衝突的情形更為嚴重。 以我國為例，解嚴以來，環保團體和社會團體對於某些重大投資案例如核四、五 輕、六輕進行的大規模持久性抗爭，明顯地反映社會大眾對於政府在環境決策中的 曖昧角色和由上而下的強制性環境決策的程序和結果的不滿（鄭欽龍，民 83）。 近年研究者在探討我國環境決策的相關議題時，不外由理念和制度層面強調在 民主化過程之中「公眾參與」（public participation