老龄化时代社会保险制度改革措施的宪法学分析-华东政法大学学报.PDF

华东政法大学学报　　　　　　　　　　　　　　　　　　　２０１１年第６期（总第７９期） 老龄化时代社会保险制度改革措施的宪法学分析 曾　娜（中国人民大学、昆明理工大学） 根据１９５６年联合国人口司的标准，６５岁及以上的老年人占总人口的７％为老龄化的一 〔１〕 个主要界标，则我国在２０００年已进入老龄化社会。 与２０００年相比，２０１０年我国６０岁及 〔２〕 以上人口的比重上升２．９３个百分点，０－１４岁人口的比重却下降６．２９个百分点。 人口 结构的快速老化影响到社会的各个方面，社会保障制度首当其冲，尤其是与老年人息息相关 的养老、医疗等社会保险。从德、日等人口老化国家的社会保险营运情况看，保险支出逐年 增加，缴纳保费者却相对减少，致使财务收支失衡，“社会安全网从此不安全”的危机意识油 然而生。 为维持社会保险制度的运作，不少国家纷纷推出改革措施，且以强调个人责任、提高老 年人负担比率为主要诉求。这些措施有助于改善社会保险的财务状况，却对老年经济安全 构成一定威胁，并加剧了个体老化过程中的身心痛苦。从人性尊严的保障出发，仅以避免财 政恶化作为理由，并不足以证明社会保险制度改革的合理性。问题的解决需要联系社会保 险制度的基础理念及宪法设置该制度的目的，进而还涉及老年人的基本权利保障。相较于 自由权性质的基本权利，宪法对社会保险制度的规范内容明显具有开放性，立法、行政机关 享有极大的形成自由，但仍不能超出宪法规定的范围。因此，为判断社会保险制度的改革是 否符合宪法要求，有必要分析该制度的宪法基础，以明确改革的界限。 　　一、社会保险制度改革的主要措施 社会保险制度自建立时起，就一直随着社会发展而不断进行调整。如德国著名社会法 学者汉斯 ·扎奇尔（ＨａｎｓＦ．Ｚａｃｈｅｒ）所言：“社会国家乃是一种程序，一种不时面对新的问 〔３〕 题，面对挑战，而不断解决问题的程序。” 人口老龄化之所以对社会保险制度冲击较大， 主要在于其与生育率的持续下降呈现相互依存关系，在二者共同作用下，社会保险的财务恶 化趋势益发难以逆转。在推动社会保险制度改革的过程中，考虑到老年人的保障需求以经 济安全为首要，与之关系最密切的养老、医疗保险遂成为改革的重心，主要举措表现在以下 三个方面。 （一）延长退休年龄 随着医疗技术水平的进步，人口预期寿命不断延长，进一步加重了养老保险的财务恶化 程度。为确保该制度的长久维持，政府若不考虑降低养老金给付水准或增加缴费比例，就只 〔１〕 参见罗淳：《从老龄化到高龄化》，中国社会科学出版社２００１年版，第４０－４２页。 〔２〕 参见《２０１０年第六次全国人口普查主要数据公报》（第 １号），资料来源：国家统计局网站ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｔａｔｓ． ｇｏｖ．ｃｎ／ｔｊｇｂ／ｒｋｐｃｇｂ／ｑｇｒｋｐｃｇｂ／４０２７２２２３２．ｈｔｍ，访问日期为２０１１年６月１１日。 〔３〕 郭明政：《社会安全制度与社会法》，台湾翰芦图书出版有限公司１９９７年版，第１页。 １０８ 民生建设与公法应对 能选择延长退休年龄。从各国改革情况看，主要采取后一措施，比如：法国决定将法定退休 年龄从６０岁增至２０１８年的６２岁，将领取全额退休金的年龄从６５岁延长至２０２３年的６７ 〔４〕 〔５〕 〔６〕 岁； 西班牙预计在２０２７年升至６７岁； 德国准备在２０２９年达到６７岁。 此举可增 加工作人口，提高社会保险的负担能力，更重要的是，体现了世代公平的理念。 从我国情况看，在目前的退休年龄和生育政策不变的前提下，养老金缺口金额将由 ２０００年的７３５亿元人民币增至２０３０、２０４０和２０５０年的９５９１亿元、１９４６３亿元和４０３６０亿 〔７〕 元。 与此同时，为保障退休人员生活，自２００５年以来，国家已连续六年提高基本养老金， 进一步加剧了养老保险基金的财务压力。在退休年龄未提高的情形下，增加养老金所带来 的财政支出最终将通过税收等形式转移给正在工作的劳动者，实际上