财税法治国家差距及其弥补-北京大学经济法.PDFVIP

财税法治国家：差距及其弥补 张守文* 一、问题的提出 财政乃国之根基，税收乃国之重器。由于财税贯穿于政治、经济、社会、 文化、历史等各个方面，因而向为透视一国诸多问题之重要视角。在现代国 家，财税与法律密不可分，一国财税法治的状况不仅是其整体法治水平的重 要缩影，亦直接关乎国家治理体系的改进。 熊彼特、葛德雪在其开创的财政社会学中，特别重视财政与政治、经济、社 会的紧密关联，并由此强调财政对于国家治理的重要性。[1]与此相关联，在研 究国家治理能力时，亦有学者特别重视国家能力，并认为国家的财政汲取能力 直接影响国家的宏观调控能力、合法化能力以及强制执行能力的实现。[2] 上述各类国家治理能力的实现，都要以国家的治理体系，特别是法治体 系为基础。只有构建完备的财税法治体系，才可能形成 “财税法治国家”。 作为整体法治国家的重要组成部分，“财税法治国家”如同过去研究 “税收国 家”“预算国家”等一样，是一个需要从法律、经济、社会、政治等诸多视角研 究的重要问题。[3]即使仅从法律的视角看，我国还远未建成 “财税法治国 家”，在立法、执法等诸多方面，还与财税法治的要求差距甚大，需要不断地加 以弥补。对此，下面有必要简要探讨。 张守文，北京大学法学院教授，博士生导师*。 基于熊彼特、葛德雪在财政社会学方面的开[1]创性研究，以及马斯格雷夫等重要学者的后 续研究，目前尤其应重视财税法治与政治、经济、社会、文化、历史等诸多领域的紧密关联。 参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第6-13[2]页。 上述各类系统之间的内在联系，在未来的财税法乃至整体经济法的研究中都应进一步[3] 期关注。。相关探讨可参见张守文：税《制变迁与税收法治现代化》，载 《中国社会科学》2015年第2 北大法律信息网 北大法宝 二、立法维度的差距及其弥补 财税法治国家的建设，需以完备的财税立法为前提。但我国在这方面显 然存在很大差距。以往学界探讨较多的财税立法数量不足、立法级次过低、 授权立法不规范等问题，至今远未解决。相信随着人们认识的提高和立法的 逐渐完善，上述问题会不断解决。为此，还需关注财税立法的其他问题，特别 是立法质量欠佳、立法系统性不足、违宪审查缺失等问题。 首先，从立法质量上看，不断提升财税立法的质量，是财税法治国家建设 的基础，是实现 “良法善治”之前提。为此，财税立法必须体现财税的基本规 律乃至整体的经济规律，使相关法律规范更具有合理性；同时，财税立法还要 体现法治精神，均衡保护各类主体的法益，从而使其更具有合法性。在确保 合理性和合法性的基础上，对整体立法持续打磨，使其更为精致，并努力弥补 其各类罅漏，是提升财税立法质量的必由之路。 例如，基于提升财税立法质量的考虑，我国通过推进 “营改增”，实行统 一的增值税制度，有助于解决 “重复征税”问题，实现效率与公平价值，使增 值税法更具有合理性。同时，也正因该立法完善更有助于保护纳税人权益， 体现普遍征税、平等征税的公平精神和法治精神，因而更能得到广大纳税人 的支持，并由此更具有合法性。此外，我国在实行统一的企业所得税法之后， 通过大量的反避税制度建设，努力堵塞税收逃避的制度漏洞，也是不断提升 立法质量的体现。从整个财税立法的角度看，财税制度持续变迁的过程，既 是财税立法质量不断提升的过程，同时也是财税法治不断走向现代化的 过程。 其次，从立法的系统性来看，我国的财税立法还有较大差距，从而影响了 整体的立法质量。财税立法的系统性，要求立法者必须对应然的财税体系有 正确认识。如果对于本国应如何构建科学的财政体系或税收体系尚缺乏清 晰认识，就不可能有效增进立法的系统性，也难以实现科学立法。 立法的系统性直接涉及具体立法的内部协调以及相关立法之间的外部 协调。例如，在立法的内部协调方面，2014年修改的 《预算法》试图体现预算 的完整性，因而对四类预算都作出了规定，但它并没有完全解决各类预算规 范之间的协调问题。又如，在构建现代税法体系方面，同样涉及各类税收法 律之间，以及税收法律与其他法律之间的协调问题，特别是在未来，增值税制 度如何调整，环境税制度、房地产税制度如何构建，等等，都关涉各类税收法