风险控制下PP内部控制模型的构建 .docVIP

风险控制下PPP内部控制模型的构建 　　政府方 　　政府及其出资平台在PPP业务中是公众利益的代言人，通过制定“一城一策”式的PPP项目指南引导合适的社会资本方参与当地公共服务和基础设施的建设，主要追求项目的公平和效率。政府方除了希望PPP项目的成功之外，更希望通过社会资本方的进入，适度带动当地产业结构的升级和转型。 　　社会资本方 　　社会资本方主要为筹集PPP项目所需的资金组织方，其资金来源渠道包括商业银行、政策性银行、信托机构、保险和资产管理公司等金融机构或者有产业背景的产业资本等，追求合理的资本回报是其主要目标。 　　项目公司 　　项目公司负责PPP项目的顶层规划设计以及具体组织项目的实施。作为PPP项目落地的关键实施者，担负着设计、实施、运营和移交的具体工作，更为关注项目的高效实施和运营。 　　由于PPP业务涉及主体较多、周期长、业务广、金额大，内部控制的环节除了包括政府、社会资本方之外，还应重点围绕SPV而设计，具体来说： 　　内控环境 　　SPV作为政府和社会资本方共同组建的新公司，是双方沟通的纽带，承担着PPP项目的组织、投资、建设、运营和移交等诸多工作。新公司的特点在于“从无到有”，面临着诸多现实问题，如：新组建的团队需要彼此适应和磨合；需要结合项目特点拟订一套切实可行的制度、流程甚至操作手册；需要制定具体的项目实施方案并着手实施等。笔者认为，在组建SPV时：一是应当考虑项目公司的治理结构，根据PPP项目的大小建立股东会、董事会、监事会，明确顶层架构的设计，尤其是股权的分配，以防范股东之间因为权责不明而出现纷争；二是组建合适的项目管理团队，并着手制定具体的管理制度和业务流程，以便明确职责和提高效率等。 　　风险评估 　　此处的风险评估贯穿于PPP项目的识别到项目的移交，是基于PPP全业务流程而进行风险管控的基础。随着项目所处内外环境的变化，风险评估的动态调整机制也显得非常重要。因此，建立项目生命全周期的风险矩阵就变得非常必要，这也是PPP项目内部控制的核心。风险矩阵的内容主要包括业务目标、主要风险点、关键控制点、关键的输入输出文件、主要政策依据以及执行主体等。由于主要政策依据及所要求的关键的输入输出文件相对明确。受篇幅所限，以下笔者主要围绕PPP项目的五个阶段涉及的业务目标、主要风险点和关键控制点予以详细阐释。1．项目识别阶段。项目识别阶段分为项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证四个环节。其主要目标为寻找潜在的PPP项目，从定性和定量两个角度确定备选的项目，以达到既能降低项目成本又能提高效率并且能够确保PPP项目中政府付费部分在财政可支配能力范围内的目标。主要风险点：对PPP业务不熟悉，或者缺少必要的支持性文件，无法判断项目是否适合PPP模式；所筛选项目可能不符合当地规划；PPP评审小组组建不当，无法对项目做出评价；评价方法不科学，在物有所值论证或财政承受能力论证体系环节得出错误结论。应对措施：学习和培训PPP知识，了解PPP全流程；编制简要的《项目建议书》，并结合现有规划组成专业人员筛选项目；财政部门与行业主管部门联合进行，必要时聘请外部专家参与；按照评价指引结合项目实际设计相应的评价体系，并严格按照国家财政承受能力论证指引建立合理的评价体系。2．项目准备阶段。项目准备阶段包括管理架构组建、实施方案编制和实施方案审核三个环节。本阶段主要目标是要组建高效、务实的项目协调机构和日常实施机构，编制切实可行的PPP项目实施方案，并通过市场测试以及专家评审等程序保证实施方案的科学和合理。主要风险点：因组织原因导致项目无法开展，包括：PPP项目领导小组形同虚设，协调不力；项目实施机构设置不当或者专家评审环节失误等。选择了不熟悉PPP业务的咨询机构，实施方案编制不科学。未通过物有所值评价和财政承受能力论证。未进行市场测试，导致后续采购得不到社会资本的响应。应对措施：政府指定专业机构参与组建项目公司，并通过适当授权明确其职责；通过适当的采购方式选择专业的咨询顾问机构；通过项目尽职调查及可行性研究，采用科学的方法编制实施方案；进行市场测试，完善实施方案；聘请业内专家并遵照独立性原则进行评审；通过物有所值评价和财政承受能力论证，验证实施方案是否可行；PPP领导小组建立评审机制，审批后方可进行后续的相关工作。3.项目采购阶段。项目采购阶段包括资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署四个环节。本阶段主要目标是编制规范有效的采购文件，通过谈判的方式选择合适的社会合作方。主要风险点：资格预审文件编制不恰当；招标文件出现漏洞导致采购失败；评审规则不科学、不统一可能导致采购失败；谈判小组组成不合理，合同出现失误，从而导致项目在实施过程中出现问题。应对措施：编制合格的资格预审公告，结合相应的采购方式要求编制相应的