美日非营利科研机构的治理模式比较及其启示.doc

PAGE PAGE 3 美日非营利科研机构的治理模式比较及其启示 张伟平 摘要：本文根据公司治理的理论范式，分析比较了美日两国的非营利科研机构治理模式的基本特点，论证说明了美日两国非营利科研机构管理的成功经验。最后，提出了建立健全我国非营利科研机构管理体制的政策性建议。 关键词：非营利科研机构；外部治理；内部治理；比较研究 近年来，我国正在抓紧对产生于计划经济体制下的社会公益性科研机构实施全面改革。改革的基本思路是：对于有能力面向市场的公益科研机构，要通过转为企业、进入企业或转为中介等方式向企业化转制；对于确需国家支持、无法从市场获得相应回报的公益性科研机构，应在调整结构、分流人才、转变机制的基础上，按非营利科研机构管理和运行[1]。从改革实践来看，那些有能力面向市场的社会公益性科研机构，通过向企业化转制后确实增添了活力，成为推动我国科技和经济发展的重要力量。而那些无法从市场获得相应回报的非营利科研机构大多仍存在着员工收入低下、大量人才流失、机构运转不畅等严重问题[2]。因此，分析比较目前世界上相对成熟的美日非营利科研机构管理体制的特点，借鉴美日非营利科研机构内部和外部治理的成功经验，这对于指导我国非营利科研机构管理体制的建立和完善，促进我国非营利科研机构的健康快速发展是具有重要现实意义的。 一、美日非营利科研机构的外部治理比较分析 根据公司治理的委托——代理关系理论分析范式，非营利科研机构的外部治理是指处理非营利科研机构与外部利益相关者间的一种制度安排，主要是指政府（委托人）与非营利科研机构的经营者和管理者（代理人）之间的互动和搏弈，其核心是关于非营利科研机构的控制权和剩余索取权分配的制度性安排。这是因为非营利科研机构象企业一样，它们都是一组合约的集合体，其合约者都是利益主体或利益相关者[3]。那么，美日非营利科研机构的外部治理分别采用何种模式？ 了解美国国情的人都知道，美国非营利科研机构的外部治理既不是单靠市场，也不是光靠政府计划来实现的，而是借助于介于市场与政府之间的一种制度安排来实现的，即“基于州司法厅和社会公众监督之下的政府税收调控管理体制”，或称之为“税收优惠正激励+司法部门和社会公众监督软性约束”的外部治理模式。美国的非营利科研机构运行经费除部分来自政府预算投资外，其余主要来自于政府的税收优惠。为规避非营利科研机构出现违反税法和国税局规章的机会主义行为，维系这种税收优惠正激励调制器的正常运行，美国政府构建了三道软性约束防线：一是联邦政府国税局和州政府的首席检察官、州税务局负责对非营利机构的财务制度和税务制度进行全面监督，监督主要手段是通过提交年度报告、举报和财务审计；二是推动行业自律，如联合会的互律、全国性协会互律和行业性社团的互律，以及更具约束力的认证制度等，依靠它们制定一个共同遵守的道德标准和行为规范；三是专门设立一些评价性机构、收集信息数据的机构等社会监督体系，为各团体、机构、个人提供非营利机构的资料，并把这些资料向社会公布，充分发挥社会公众监督软性约束的重要作用。显然，美国非营利科研机构这种“基于州司法厅和社会公众监督之下的政府税收调控管理”的外部治理模式，从总体上看要比政府的直接管制更为有效[4]。 由于日本是一个政府主导型的市场经济国家，国家对科技活动实行高度集权管理。因此，日本非营利科研机构的外部治理是政府和企业双边发挥作用。一方面，政府通过战略规划、税收管理对非营利科研机构进行宏观管理。另一方面，由于政府对非营利科研机构的研究从战略上主要定位为应用研究，同时日本的非营利科研机构大都是由民间出资创办的，而非国家投资创办。因此，日本的非营利科研机构从诞生之日起就同企业联系比较紧密。当然，日本政府也给予非营利科研机构许多税收优惠政策。如日本政府允许非营利科研机构在一定范围内从事营利性经营活动，只要其收入用于本机构的科研活动，这部分营利收入政府只收27%的所得税，而企业则需缴纳42%的所得税。与此同时，政府还对非营利科研机构所进行的研究活动采取了扣除增加试验研究费的税额和技术出口所得特别金的优惠措施，并且免去了很多与研究有关的税种，如固定资产税、城市规划税、不动产所得税等[5]。 二、美日非营利科研机构的内部治理比较分析 在现实经济条件下，非营利科研机构的内部治理是指处理非营利科研机构的内部利益相关者之间的一种制度安排，主要是指非营利科研机构内部控制权的制度性安排、工资及福利分配制度、人事管理制度和财务管理制度等。下文将从这几个主要方面，对美日非营利科研机构的内部治理进行分析比较。 1. 美日非营利科研机构内部控制权的制度性安排 从非营利科研机构内部控制权的制度性安排状况来看，美国非营利科研机构的内部控制权主要集中在理事会的手中，其日常活动由理事会管理，理事会是最高决策机构。理事会成员通常由15名左