美国审计署页岩油气开发跟踪审计情况与启示.DOC

PAGE — PAGE 12 — 国外审计动态 第11期 （总第407期） 审计署审计科研所 2015年6月24日 美国审计署页岩油气开发 跟踪审计情况与启示 油页岩（oil shale）又称油母页岩，是一种非常规油气资源。随着世界各国经济发展对能源需求不断攀升，易探易采的常规能源越来越少，而从油页岩中开发出的页岩油气因其资源丰富、储量分布集中被列为21世纪最重要的替代能源。美国是世界上最早发现、研究、勘探和开发页岩油气的国家。20世纪70年代，美国开始由政府主导推进页岩油气开发，为其技术创新、规模化和商业化提供了巨额资金及大量政策支持。美国审计署从那时起开始了对页岩油气开发的跟踪审计工作，并随着历届政府的宏观政策变化和产业自身发展情况不断调整审计内容和审计重点，迄今已出具324篇相关审计报告，在推动政策落实、揭示风险、揭露问题等方面发挥了重要作用。近年来，我国页岩油气开发热度也不断走高并先后列入十二五、十三五规划，本文对美国40年页岩油气开发跟踪审计进行梳理分析，以期对我国开展相关审计工作提供参考。 一、美国政府大力推进页岩油气开发的相关背景 美国第一口商业页岩气井（也是全球第一口商业性页岩气井）于1821年建成，但一直处于企业自主探索阶段，技术落后，产量很低。直至20世纪70年代，美国政府强势介入，并主导了接下来40多年的行业发展。这一重大决策转变是在美国政府极力谋求能源独立、摆脱中东依赖的大背景下产生的，也是美国能源安全政策的重要组成部分。 二战前，美国曾是原油净出口国，原油产量居世界首位。然而随着石油消费量和进口量不断增长，石油进口依赖逐渐加剧，特别是两次石油危机后，供给骤减和油价飙升给美国经济带来重创。为摆脱能源依赖，从1974年尼克松的《独立运动计划》、1975年福特的《能源独立法案》，到奥巴马“确保能源未来蓝图”等一系列政策法案，历届政府都将“能源独立”作为孜孜以求的理想和目标 张茉楠著：《美国“能源独立”战略及影响分析》，《中外能源》，2012年第17卷。奥巴马政府甚至将美国对石油的依赖视作“国家面临的最严重威胁”，使美国 张茉楠著：《美国“能源独立”战略及影响分析》，《中外能源》，2012年第17卷 Washington Post, Obama Announces Plans to Achieve Energy Independence, Jan 26th 2009, /2009-01-26/politics1_prices-nation-energy-urgent-action 概括而言，美国历届政府增强能源供给安全的重要政策目标主要包括两个方面：一是减少对进口石油的依赖，增加本土油气产量、战略储备，努力扩大能源自给程度；二是减少对石油的依赖，寻找、扩大替代能源产量，促进能源消费结构多元化。正是在这一背景下，鼓励页岩油气等非常规替代能源开采和广泛利用的各类产业扶持政策陆续出台，力图保持能源供给的稳定和能源安全。 二、美国审计署页岩油气开发跟踪审计工作情况 从20世纪70年代美国政府主导页岩油气开发开始，美国审计署就同步开始了对相关项目的审计工作。按照美国页岩油气产业发展情况可以划分为三个阶段。 （一）探索开发阶段 这一阶段主要指20世纪70年代到20世纪末。长达30年的探索期里，美国政府给予了页岩油气行业全方位的政策支持。美国审计署从1972年至1999年，共出具相关审计报告203篇，审计内容和重点主要集中在4个方面。 一是深入调查了解美国能源现状特别是进口能源依赖问题，为政府提供决策支持。先后出具33篇报告，且主要集中在20世纪70年代的政策转变时期。如1972年《海洋石油及页岩油储备满足紧急石油需求能力情况》，1973年《欧洲关于自由世界对中东石油依赖问题综述》，1974年《审计和财务管理：美国进口国外石油资源的相关问题》，1982年《天然气管道购买成本过高》等。这些报告从多个角度对进口能源依赖问题进行了深入分析，评估其对经济的影响和相关风险，并提出政策建议。 二是重点关注页岩油气开发中存在的法律和政策障碍。先后出具55篇相关报告。如1979年《油页岩开发的法律和行政障碍》，1980年《紧急分配法案无法满足石化行业需求》，1981年《联邦政府应鼓励能源企业选址尽早公开化、规范化和协作化》等。及时揭示了联邦矿产土地租赁法案关于采矿权出租相关规定的障碍，1938年天然气法案、1954年美国联邦最高法院菲利普斯决定等关于井口价格管制的障碍，能源企业重复选址造成浪费急需政府政策调控问题等，督促政府及时修订法案，出台相应政策，为页岩油气开发创造较好的