走出农民市民化的困境户籍与土地管理制度创新.PDFVIP

江苏社会科学2015年第3期 经济学研究 走出农民市民化的困境： 户籍与土地管理制度创新 陈学法 丁 浩 内容提要 目前，我国农民市民化遇到的困境主要有二：一是如何将粘附在户籍上面 的福利功能剥离出来，二是如何将粘附在土地上的保障功能剥离出来。要走出这两大困 境，一是可通过政府土地财政解决进城农民的公共服务均等化问题，而不是首先考虑由此 产生的成本在政府、企业与个人之间如何分担的问题；二是要修改现行的土地法律，允许农 民进城转为市民后放弃土地耕种但可不放弃土地权益，即“放土不放权”，而不是象有些地 方把农民放弃土地权益作为置换城市户口的前提。为此，笔者建议在长三角率先试行让农 民宅基地指标随人口流动而流动的改革，通过建立宅基地指标库，把增加城市建设用地量与 增加农民工落户数量挂钩，并允许农民用宅基地置换城市住房。 关键词 农民市民化 户籍管理制度 土地管理制度 陈学法，江苏师范大学商学院教授 221116 丁 浩，江苏师范大学商学院副教授 221116 一、引 言 我国正处在二元经济转型时期，如何实现这一转型？按刘易斯解释，当发展中国家的工业进入 到现代化阶段，现代工业部门收入远远高于传统的农业部门收入，在利益引诱下，农业部门劳动力会 源源不断地向城市流入，形成劳动力无限供给的状态，从而满足工业化对劳动力的需求，进而推动工 [1] 业化与城镇化的发展 ，同时也促进了传统农业向现代农业转变。当从事农业的收入接近从事非农 收入，农业劳动力基本不再向城市转移，便完成“二元经济”转型即出现“刘易斯拐点”。由此可见，二 元经济转型过程实质就是城镇化或农民市民化的过程，正是由于此，现在政府、社会、学界都开始把 目光聚集在我国的城镇化上。 本文为国家社科基金项目“长三角统筹户籍与土地管理制度改革研究”（项目号：2011BJL034）；江苏省高校哲学社 会科学研究重大项目“江苏缩小城乡居民收入差距的路径与对策研究”（2012ZDAXM009）阶段性成果。 [1]Lewis.W.A. 1954, “Economic Development with Unlimited Supplies of Labour”. The Manchester School, 22(2), pp.139-191. - 39 - 走出农民市民化的困境：户籍与土地管理制度创新 新型城镇化是相对于我国过去的土地城镇化而言的，它的实质或核心是农民市民化，城镇化水 平的提高主要是通过农民转变为市民数量的增加来体现的。我国农民的市民化包括种地农民、被征 地农民与农民工的市民化。种地农民市民化，指现在是种地的农民，将来需要转化成市民的那部分 人口，属潜在的流动人口。征地农民市民化是指土地被国家征收后的那部分农民向市民的转化。农 民工市民化包括在本地打工的与在外地打工的农民工市民化两个层面，本文研究的重点是农民工的 市民化问题。 走出中国城镇化困境的对策可围绕解决人地关系矛盾来展开，通过户籍管理制度改革，剥离户 籍上的福利功能，以解决人口自由迁徙问题；通过土地管理制度改革，剥离土地上的保障功能，以解 决土地自由流动问题。人口与土地要素在城乡间自由流动能促进经济发展，然后可通过经济发展来 降低或化解城镇化成本。沿着上述研究思路，本文将分别对我国农民市民化的现状、面临的困境以 及走出困境的对策分别进行探讨。 二、我国农民市民化的现状 诺瑟姆把城镇化过程分为三个阶段，即初始阶段(inatialstage)、加速阶段(accelerationstage)与成熟 [1] 阶段（terminaistage）。按此理论，我国城镇化的初始阶段大约在1978-1987年之间，城镇化率从 17.92%提高到25.32%，此后进入城镇化加速阶段。如果把城市化率20%左右作为我国加速阶段底 部，70%左右作为其顶部，那么我国现在正处在