“政策下乡”与共服务的治理逻辑.docVIP

“政策下乡”与公共服务的治理逻辑 　　　　引言 　　“回应”作为社会互动现象的理论规制,是基于治理理论、服务型政府建设、公共精神塑造等而派生出的政府回应、社会回应和协同回应的一组关联性范畴。回应性治理是西方政府基于传统 “官僚制” 的 政 策 执 行 弊 病 而 提 出, 斯 塔 林 (GoverStarling)认为,政府的回应是指政府对公众的需求作出快速反应的行动。从国际经验看,治理通常指政府制定和执行政策的能力,一般不涉及具体的政治过程。 　　吉登斯曾指出:“政府和国家的自身改革不仅需要满足效率的目标,也得对选民做出回应,即使是最发达的民主国家也存在这个问题。”因此, “回应性”治理则折射出公共政策回应民众需求的国家整合方向。这是因为,“现代国家是 ‘民族-国家’和 ‘民主-国家的统一体……’,民主-国家是现代国家的制度体系,以主权在民为合法性基础”。 　　目前,学界普遍流行的观点认为:国家的现代资源是稀缺的,需要动用国家力量把稀缺的现代化资源集中起来以推动国家的现代化议程。但张静则认为, “既有的国家政权组织建设并没有建立起基层权威和村民的现代关系 (现代管理规则和现代公民规则)”。 　　从现存的实践来看,无论国家以何种方式治理乡村,这种凸显民众需求的民主治理模式皆是 “动员政治”的化身。前瞻我国治理体系的基本进路,乡村基层的政治形态也正由 “动员政治”向 “回应政治”转型。 　　中共十八届三中全会指出: “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,这无疑为惠农时期的基层治理提供了更为明确的政策研究空间。 　　一、回应性治理:农户需求与政府回应的政策动员 　　政治实践一再表明, “试图将农户与国家政治做出间隔的想法是危险的,不尊重农民的国家治理将导致政治灾难”。诚然,政府公共服务利用政策工具规范农户行为,公共政策是国家达到回应性治理的途径,回应性治理又为公共政策的发挥提供了条件。 　　(一)农户需求与国家治理能力提升的政策考量 　　西欧民族国家的形成过程都经历了一个国家政权向乡村社会的逐渐侵入过程。 　　(P486)我国国家政权建设也是伴随着国家汲取型体制的瓦解,才有了形塑现代公共规则的可能性。诚如恩格斯曾指出的,“国家是社会在一定发展阶段的产物,是居于社会之上且日益同社会脱离的力量。” 　　对于基层而言,特定的社会治理均是在既定的时间和空间场域内进行,村民自治制度所释放的民主法则与自治理念,为个体农民参与村庄政治生活提供了政策平台和博弈场域。在基层治理的结构转型中,回应性治理就是将政治投入转化为政治产出,进而整合农户服务需求与政府供给双重维度下的公共服务边界。 　　简言之,回应性治理是政府公共服务的逻辑起点,也是各项农村政策在基层践行的基础。乡村基层治理的过程是在 “国家-社会”框架下,对农户需求作出回应的过程,该过程体现了公共政策的社会可行性和政治公正性。可见, “国家-社会”搭建的形式引导着农户的行为走向。乡村治理路径的转型就是实现国家秩序供给与农民公共服务需求的均衡。俞可平认为,衡量国家治理体系现代化的标准有五个:公共权力的制度化、公共政策的民主化、公共治理的法治化、公共秩序的有效性、治理体系的协调性。因此,政府提供完善的公共服务,为隐藏在社会底层中的不稳定因素增添了 “缓解器”,国家整合社会的最理想模式就是将公共政策下渗到乡土社会的最基层。 　　回应性问题贯穿于现代组织理论体系,它要求公共组织对公众提出的政策变化迅速做出反应。所以,农村公共服务的目标回应与农户满意度标准存在着前瞻性的契合。毫无疑问,基层公共服务事关农村政治的稳定,要在城乡一体化配置中对农村政策加以关注。但是,国家与社会本身的张力和合作关系,决定了基层治理中政府行政控制与乡村自治存在某种内在的紧张性关系。这种紧张关系主要表现为 “自治行政化”与 “自治虚弱化”的运行悖论。目前学界将以公共服务均等化作为基层公共治理的突破口,公共政策的创新与公共服务的整体推进也成为加快城乡一体化发展的治理之道。毫无疑问,在农村公共服务保障建设中,政府必须制定农户社会化服务需要的多元公共政策。 　　(二)“服务下乡”与农户参与的政策融入 　　对于回应性治理来说,政府 “服务下乡”的规模有两个标准,首先是有利于满足社会公众的需求,其次是有利于政府对社会的有效管理。 　　改革开放以后,村民自治制度规约着农民行动的自治基础。由于乡村社会的非均质性,底层农民与国家上层之间的 “草根博弈”也是不规则的。在县域政治生态治理中,县级政权、乡级政权、村级政权和农户构成了治理主体的四个观测点,其分别作为授权者、执行者、自治者和接受者四个政治单位,对应政治生产、政治供给、政治需求和政治消费四个治理功能(P46)。授权者持续地向乡镇政府输入