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中国信访制度的历史变迁与特征：基于政策文本分析的视角 Historical Changes and Characteristics of China s Petition System:From the Perspective of Policy Text Analysis 作者： 于水/杨溶榕 作者简介： 于水，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师、副 院长，ys@njau? cdu. cn；杨溶榕，南京农业大学公共管理 学院助教，2014109029餉jau. 。 内容提要： 木文运用文木分析的方法，围绕颁布时间、制度效力、政 策体例和政策主题等形式特征变量，以及法律规范、模糊 语言、原则性规定、立法宗旨、具体工作制度等内容特征 变量对中国信访制度进行了系统地分析，并总结了其特点 和不足。它的不足主要表现在：在文木效力上，缺乏一部 信访法律统一规范信访工作和信访活动；在制定结构上， 存在制定主体众多、结构过于分散的特点；在文木用语上, 名称使用存在同构性，行为模式缺少强制性法律后果作为 保障，模糊语言和原则性规定造成自由裁量问题等。 This paper uses the method of text analysis,focusing on the formal feature variables of time, system effectiveness, policy style and policy theme, and content feature variables of legal norm, fuzzy language, principled regulation,legislative purpose and specific work system, makes a systematic analysis on Chinas petition system,and summarizes the features and deficiencies. The deficiencies are mainly manifested in:in the text effectiveness, there is a lack of a petition law standardizing petition work and petition activities unifiedly; in the structure of formulation, there are many subjects and the structure is too dispersed; in the text languageusing, name-using exists structural phenomenon, the behavior pattern lacks mandator)^ legal consequences as a guarantee, fuzzy language and principled regulation bring discretion problems. 期刊名称：《公共管理与政策评论》 复印期号：2017年03期 关键词: 信访/信访制度/形式特征/内容特征/文本分析 Petition/Petition System/Fonnal Features/Content Features/Text Analysis 标题注释： 基金项目：基层信访“碎片化”治理及其法治化研究 （15AZZ012）；江苏省社会科学基金项目（14SHB003）； 中央高校业务经费配套项目（SKPT2015007） o 一、问题的提出 国内学界对信访制度关注度高，且已有长期的研究。一是考察〃作为制度的 法，即关注抽象的法律条文、静态的制度文本。研究大体沿循如下内容展开：立 足于历史学视角，考察新中国信访制度的形成和演变（冯仕政，2012 ）;立足于政 治学和法理学视角,分析信访制度的性质、功能、结构及原则（田文利,2011）; 另有一些研究对具体的制度文本进行微观分析，如解读国务院《信访条例》的特色 及不足（邱锐，2005 ）;比较新旧《信访条例》的具体规定（傅颖、王莉,2005 ）; 比较地方信访法规具体条款的异同及文本创新（肖唐镖、田鹏程，2016 ）;比较中 外相近制度的相似与不同（章晓可，2006 ）。二是硏究〃作为中介的法，即考察 〃各个程序参加者的主体行为及其行为间的相互作用，把握制度运作的现实动态。 相关研究通过实证调查，展现信访制度的运作过程和形态，剖析信访制度〃规范〃 与〃事实〃表达与〃实践之间的背离。例如,于建噱(2015 )发现信访实践 中访民上访和地方政府治理都存在机会主义,指岀信访制度