三线体系及划定技术研究-中国国土资源经济研究院.PDF

“三线”体系及划定技术研究 ——以贵州省为例1 郑娟尔，周伟，袁国华 （1.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149；2.中国国土资源经济研究 院，北京 101149） 摘要：贵州省在“三线”划定方面做了大量工作，但也存在规划指标冲突、部分工作推进缓 慢、红线划定技术力量薄弱等问题。基于贵州省资源环境实际和已有工作基础，文章构建了 符合贵州省实际的“三线”体系，凝炼提出了贵州省“三线”划定的技术方法。从加强空间 规划编制、健全“三线”法律法规、建立完善经济补偿制度、优化信息管理平台和建设项目 审批制度、强化“三线”实施监督管理等方面提出了系列管控措施。 关键词：“三线”体系；划定；生态保护红线；耕地保护红线；城市开发边界线；贵州 中图分类号：F301.2；F062.1 文献标识码：A 文章编号：1672-6995（2016）06-0021-06 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立空间规划体系，划 定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。划定生产、生活、生态空间主要 靠“三线”,即城市开发边界线、耕地保护红线和生态环境保护红线。对于“三线”的划定， 中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等 都提出了相关要求。2016 年全国国土资源工作会议提到要以资源环境承载力、“双控”和“三 线”为基本约束，推进市县“多规合一”试点，有序开展省级和重点区域空间规划试点。 贵州省生态环境脆弱，经济发展落后，中央对贵州省提出 “生态和经济两个底线都要守住” 的要求。因此，在贵州省开展城市开发边界线、耕地保护红线与生态保护红线的划定具有 重要意义。2015 年，受贵州省人民政府委托，贵州省国土资源厅联合中国国土资源经济研 究院开展了贵州省“三线”划设研究。现将研究的部分内容呈上，以期能为全国的“三线” 划定工作提供参考借鉴。 1 贵州省“三线”划定工作进展及存在的问题 1.1 划线工作进展 近几年来，贵州省在耕地保护、城市发展、生态文明建设方面做了大量工作，许多与 “三线”划定相关的工作，都卓有成效，为“三线”的全面划定打下了坚实基础。 （1）完善法律法规和制度体系。出台了《贵州省生态文明建设促进条例》《贵州省赤 水河流域保护条例》《生态文明体制改革实施方案》等多项法律法规和相关方案。 （2）编制多个规划，明确相关控制性指标和空间布局。通过土地利用总体规划、主体 功能区规划、城乡建设规划等，对耕地和基本农田保护目标、建设用地规模、城市建设边 界、生态保护和治理等控制性目标及空间布局、保障措施等提出了明确要求。 （3）确定“三线”划定的责任部门。由省发改委来统筹生态保护红线的划定工作，国 土资源厅配合。永久基本农田划定工作由国土资源厅和农业厅负责。城市开发边界主要由 住建和国土两个部门共同完成。 (4)划定了重要流域的生态保护红线。环保、国土、水利、林业等多个部门共同在赤水 1收稿日期：2016-05-27；修回日期：2016-05-28 基金项目：贵州省生态文明先行区建设自然资源管理制度研究 作者简介：郑娟尔（1980- ），女，浙江省余姚市人，中国国土资源经济研究院副研究员，管理学博士，主 要从事国土资源经济管理研究。 河等重要流域划定了生态保护红线。 (5)全面划定林业生态红线。划定 9 条林业生态红线，划定红线区域面积达 9206 万亩， 其中林地 8891 万亩、湿地 315 万亩。 (6)开展了贵阳市城市开发边界的划定工作。作为全国 14个试点城市之一，贵阳市规划 局和国土局分别从不同技术角度，按照前期平行推进、后期统筹协调共同完成相关工作。 (7)全面推进永久基本农田划定工作。市县级图斑已全部下发，贵阳市已按要求上报。 (8)开展了“多规融合”试点。选定了 11个试点县，建立了工作协调机制，制定了《“多 规融合”规划编制技术导则》《贵州省“多规融合”改革指导意见》等政策及实施方案。 1.2 贵州省“三线”划定存在的问题 主要体现在以下几个方面：一是受体制机制等各种因素影响，部分工作推进缓慢，一些 地区不愿意划红线，担心红线划高了不利于今后的发展；二是各类规划在控制指标和空间管 理方面存在较大差异，主要体现在用