郑志峰PPP项目通用合同指南.pdf

国家发展改革委 （2014 年） 《政府和社会资本合作项目通用合同指南》 财政部 (2014年) 《PPP 项目合同指南（试行）》 1 / 121 一、编制及应用PPP 项目合同的注意事项 1、PPP 合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、 产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。而边界条件设计又是项目合同的核心。政府 和社会资本合作（PPP）项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方 （社会资本或项目公司）依 法就 PPP 项目合作所订立的合同。 2、政府和社会资本对合同的关注重点不同。政府侧重从行政管理的角度出发加强合同管理，如明确服务标 准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。而社会资本侧重 项目收益的可预期性和收益保障性。 3、实现合同内容的完整性，即结构合理、条款充分； 4、实现合同条款的具体性可执行性； 5、在政府和社会资本之间合理分配项目风险及做好风险管理； 6、描述事物性合同模块的分析逻辑和方法（事项的内容、标准和要求、分工的权利义务、违约处理、其它）。 7、本指南仅对 PPP 项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则性介绍，并不能适用所有 PPP 项 目的特点和个性需求。 PPP 项目合同管理培训，主要是提升各参与方对合同的精神主旨、核心内容和谈判要点 的理解把握能力。 2 / 121 1.政府。签订项目合同的政府主体应是具有相应行政权力的政府或其授权的。在 PPP 项目中,政府需要同 时扮演以下两种角色：作为公共事务的管理者，行政管理职能，同时作为公共产品或服务的购买者，按照 PPP 项 目合同的约定行使权利、履行义务。 （政府方的具体范围是什么？） 政府授权机构只能是政府部门或事业单位，不能是企业 （融资平台和国企不能代表政府），因为 1.从政策层面，违背政企分开原则，也不利于政府债和企业债的分离及清理； 2.从法律层面，有权授予特许经营权和批准 PPP 项目合同的均是县级以上人民政府，由政府作为合同主体 更能保证合同有效性。 3.企业不具备行政职能，其信用等级、兑现政府承诺能力都不足。从社会资本的切身利益保障来说，也更 愿意和政府主管部门签。 2.社会资本方。社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外 国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外） 不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP 项目 （按属地回避原则，防止地方保护主义和利益输送，促 进市场充分竞争）。社会资本是 PPP 项目的实际投资人，通常不会直接作为 PPP 项目的实施主体，而会专门 针对该项目成立项目公司。 项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可 3 / 121 以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府 在项目公司中的持股比例应当低于 50%、且不具有实际控制力及管理权。 PPP 项目合同 PPP 项目合同是政府方与社会资本方依法就 PPP 项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方 之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务， 确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP 项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP 项目合同体系的核心。 在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或 者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务 （框架协议要怎么签？）。 待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式 PPP 项目合同，或者签署关于承继上