论中国环境法基本原则的立法发展与再发展-华东政法大学学报.PDF

·专题研讨 ·　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 论中国环境法基本原则的立法发展与再发展 竺　效 　　［内容摘要］　作为我国最主要环境立法的《环境保护法》应当明文规定环 境法的基本原则。２０１４年修订该法时，新增了有关环境保护原则的专条，这是 我国近３５年环境立法史上首次以立法明文宣示环境法的基本原则。对于环境 法学者而言，此过程虽漫长、艰难，但其进步意义明显、巨大。新法所确立的“保 护优先”、“预防为主、综合治理”、“公众参与”和“损害担责”等四项环境法基本 原则，依次应是学理上的“（环境）风险防范”、“预防（环境）损害”、“公众参与 （环境保护）”、发展了的“污染者付费”原则之立法表述。就法律解释、法律执 行、立法技术而言，环境法基本原则在未来中国仍有寻求新发展的必要和空间。 　　［关 键 词］　环境保护法　 风险防范　 损害预防　 公众参与　损害担责 ２０１１年《环境保护法》修改被列入第十一届全国人大的立法计划，之后历经四次审议、 二次公开征求意见，三年后终于尘埃落定。２０１４年４月２４日举行的第十二届全国人大常 委会第八次会议审议通过了《环境保护法修订草案》（以下简称“新《环境保护法》”），该法 第５条明文宣示了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原 则”，在我国环境立法史上，这是环境基本法对环境法基本原则的首次直接规定，无疑具有 非凡的历史进步意义。若要准确解读该条内涵，则需结合对该条立法过程和新法总则相关 条款的分析，本文拟尝试之。 　　 一、《环境保护法》应明文宣示中国环境法的基本原则 〔１〕 关于《环境保护法》的定位，我国环境法学界一直存有争议。 笔者一直主张将《环境 　竺效，中国人民大学法学院副教授、中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员，法学博士。本文系国家社科 基金青年项目“生态损害综合预防和救济法律机制研究”（项目号１０ＣＦＸ０６８）的阶段性研究成果，亦受“２０１３－２０１４年度 中达环境法青年学者奖”资助。 〔１〕 有学者主张定位为环境领域的基本法，参见吕忠梅：《环境法》，法律出版社 １９９７年版，第６６页。也有学者将 之称为“综合基本法”，参见汪劲：《环境法学》，北京大学出版社２００６年版，第 １１９、１２０页；还有学者主张定位为综合法， 参见张梓太：《环境保护法》，河海大学出版社１９９５年版，第４６页；王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社 １９９７ 年版，第４０页。 ４ 竺　效　论中国环境法基本原则的立法发展与再发展 保护法》定位为我国的环境保护基本法，并逐步发展达到这一目标。正如汪劲教授所总结： “无论是从借鉴西方国家（地区）的环境立法实践出发，还是从环境与资源保护在国家社会、 经济发展中的重要程度出发，我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统 〔２〕 领单项环境与资源保护法律。” 汪劲教授认为，环境法基本原则“是指环境法在创制和施行中必须遵循的具有约束力 的基础性和根本性准则”，“环境法基本原则既是环境法基本理念在环境法上的具体体现， 〔３〕 又是环境法的本质、技术原理与国家环境政策在环境法上的具体反映”。 环境法基本原 则应是经由环境立法“所确认并反映环境法本质和特征的原则，是贯穿整个环境法体系、具 〔４〕 有普遍意义的指导性原则”。 根据法理学家的揭示，“法的基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的 〔５〕 指导思想和出发点，构成法律体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性”。 “正所谓贯 彻于法律运行的始终者方为基本法律原则，而部门法的基本法律原则能确保法律规则在法 律的制定、解释、执行和司法各环节始终保持其统一性，并能有助于解决上述各法治运行环