国有企业改制土地资产处置政策略论.pdf

国有企业改制土地资产处置政策略论 上个世纪 70 年代末 80 年代初，大陆就已开始了国有企业改革，但土地政策 参与国有企业改革，则是 90 年代以后的事。以 1992 年出台的《股份制试点企 业土地资产管理暂行规定》为发端，十多年来，大陆针对国有企业实行公司制 改造、租赁经营、企业并购、破产等不同形式的改革实践，先后出台了一系列 政策性档，对国有企业改制中国有土地采用出让、租赁、作价出资（入股）、 国家授权经营和保留划拨等处置政策进行了明确规范，形成了改制企业土地资 产处置的政策体系。国有土地出让政策、国有土地租赁政策、国有土地作价出 资（入股）政策和国有土地国家授权经营政策的确立，不仅成为大陆国有企业 改制中土地资产处置的基本政策规范，也构成了大陆土地管理法律法规的重要 内容。 1。 国有企业改革的初始状态 国有企业改革的初始状态。大陆国有企业改革的初始状态是传统的计划经 济体制的国有企业制度。这种企业制度与经济体制密切相关，它是政府在传统 的高度集中的计画体制下，有计划、按比例地干预国民经济和社会发展的微观 基础，其基本特点是受政府直接控制。具体表现为：企业的设立及其规模取决 于其主管部门的发展要求、投资计画和组织调整决策，企业按照政府下达的指 令性计划进行生产经营活动，企业财务管理制度上实行财政统收统支，企业产 品收购和物资供应实行计画调拨，企业主要领导成员由政府主管部门任命、委 派和更换，企业的劳动、工资由国家实行集中统一管理。概括来说，企业的 人、财、物和供、产、销全部由政府管制。在此制度安排下，企业实际上只是 政府机关的附属物，是按计划组织生产的生产单位，无权根据实际需要实行内 部资源配置优化，造成资源极大浪费，企业效率极其低下。 1 1.2 国有企业改革的发展阶段。从上个世纪 70 年代末开始，大陆国有企 业经历了“放权、让利”（1979－1986）、“转换企业经营机制”（1987－ 1993）、“制度创新”？（1994 年以后）三个发展阶段。“放权、让利”阶段 的改革，使国有企业取得了生产与销售的部分决策权和利润留成的使用权，但 尚未触及旧有制度的基本框架。“转换企业经营机制”改革阶段的主要改革形 式是实行“两权分离”（所有权和经营权分离）的企业承包经营责任制。承包 制以契约形式进一步扩大企业自主权，促进了政企进一步分开。但是，承包制 度相对传统国有企业制度仅是一种制度改进，其改进措施只涉及企业日常经营 层面，而没有真正触动企业的产权制度、组织制度、内部管理制度。1993 年， 十四届三中全会通过的中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的 决定》提出，深化国有企业改革，必须进行企业制度创新。国有企业改革的改 革方向，是建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。 标志著国有企业改革进入了制度创新－－建立现代企业制度的新阶段。产权清 晰是建立现代企业制度的首要条件，土地产权是国有企业产权的重要组成部 分。如果说，在前两个阶段的国有企业改革中，理顺企业土地产权关系，明确 企业土地权能尚属企业自发的、偶然的行为的话，那么，自第三个阶段开始， 明确国有企业改革中的土地政策，按照产权明晰的要求构造新的土地产权关 系，则成为国有企业改革的内在要求和建立现代市场经济体制的必然要求。 1.3 国有土地使用制度改革的初始状态 大陆国有土地使用制度改革的初始状态，是与传统的计划经济体制相适应 的国有土地行政划拨制度。众所周知，大陆自上个世纪五十年代开始，在经济 体制上实行高度集中的计画体制，国家财政实行统收统支、统一核算的制度， 国民经济实行单一的行政管理体制，对城市土地的管理与土地资源分配也是实 行单一行政手段来实现的。加之传统的理论一直认为，国家是城市土地的唯一 所有者，城市中的各种经济组织与个人只是土地的使用者。各企事业单位实际 上是政府的行政附属物，企业的所有经营活动均由国家包办，企业所需土地也 2 由国家统一调拨，无偿使用。当时的政策对国有土地的计画配置制