21世纪养老保险改革展望.pdf

21 世纪养老保险改革展望 内容提要：世界银行为各国养老保险改革提供了大力支持，充当 着这场运动的领导者角色。本文系统介绍了世界银行对养老保险改革 的策略框架，主要包括最初的养老保险改革理念和世界银行已经提供 的贷款情况，探讨了有关养老保险改革的方案设计与实施中出现的若 干重要问题。目前世界银行继续鼓励各国构建多层次养老保险体系， 同时主张各国的决策者应探索多样化的养老保险改革路径。任何国家 要想成功推行多层次养老保险体系，相关的经济、政治及制度等方面 的初始条件非常重要。 关键词：21 世纪，养老保险改革，展望 养老保险改革 展望过去 10 华中，世界银行对各国养老保险改革的构想和策略 框架，反映了对各国颇有价值改革经验的系统总结，反映了世界银行 与学术界和相关组织的长期对话与合作，以及国际社会对各国养老保 险改革的深入探讨与评估。无疑促成了一个富有创新意义的三层次养 老保险制度构架的出现：(1)强制性公共管理的非基金制确定给付层 次；(2)强制性私营管理的基金制确定缴费层次；(3) 自愿性退休储蓄。 该构架正被扩展为五层次的框架系统。即：基本层次(零层次) ，基本 目标是减少贫困。非缴费的第四层次，涵盖着更为宽泛的社会政策， 如家庭保障、保健和家政服务等。 在应对养老保险改革的严峻挑战和对改革实践作长期不懈努力 的过程中，调整单一层次养老保险制度的必要性日趋凸显。各国的经 验表明，多层次的设计有助于实现养老保险制度的多重目标——最重 要的目标是减少贫困与实现和谐消费——追求更有效地处置养老保 险制度面临的经济、政治及人口老龄化风险。新设计的多层次养老保 险模式更富灵活性并更有效地实现对老年人口的保障目标。选择预提 积累的基金制仍然被认为是非常有效的政策主张，但基金制的局限性 在某些情形显得格外突出。目前，世界银行支持各国养老保险改革的 信念并没有发生动摇，相反，过去 10 年的改革经验使之更为坚定。 世界银行发现，多数国家的养老保险体系没有充分体现既定的社会政 策目标，而是在市场经济机制的影响下出现了严重的扭曲。此外，多 数国家养老保险体系在人口老龄化背景下根本无法实现财务上的可 持续发展。 改革的回顾和最初改革理念的演化 从 1990 年代初期以来，总结各国实施养老保险改革的一系列宝 贵经验与教训，促使世界银行去反思和改进其引导各国改革的思路与 策略。世界银行有关思路与策略的改进主要体现在以下五个方面： 1.对养老保险改革的必要性和具体措施进行更深刻、更全面的领 会。包括：(1)突破养老保险改革旨在解决其面临的财务压力和人口 老龄化挑战这两大因素，进一步将养老保险改革的必要性拓展到化解 社会经济环境变化带来的风险，以及有效应对经济全球化的挑战；(2) 全面了解养老保险体系中的强制性计划的局限性及其带来的相关后 果，特别是低收人群体面临的远比人口老龄化更为严重和迫切的若干 社会风险；(3)进一步认识预提积累制养老保险计划在应对人口老龄 化挑战的优势和局限，尤其是关注其增加劳动力市场供给和延期退休 方面的积极效应。 2.突破三层次的传统多层次养老保险构架而形成五层次模式，并 走出既有的仅关注第一和第二层次养老保险框架的误区。根据众多低 收入国家的经验，如果要想将养老保险体系的覆盖面有效扩展到所有 老年群体，就必须注重构建旨在缓解贫困的非缴费型的零层次或基本 层次。而根据中低收入国家的经验，必须强化第三层次的自愿性养老 保险计划，因为该层次能为高收人群体带来可观的收入替代水平，并 且不会挤占过多的财政资金。另外，无论是何种收入水平的国家，都 应该认识到第四层次养老保险的重要性，有必要塑造与强化第四层次 的保险并明确将其纳入一国的整体养老保险体系予以考虑。第四层次 养老保险涵盖了一系列宽泛的养老保险方式，包括：非正式的养老保 险方式(如家庭保险) ，其他正规的社会保护项目(如健康护理计划) ， 以及其他私人的资金性与非资金性资源(如家庭财产) 。 3.有效整合各个层次的养老保险资源，实现最优绩效。包括整合 层次的数量、实现各层次间的相互关联与平衡，以及根据具体的情况 和需要对各个保险层次进行安排。一些国家的养老保险体系仅仅由零 层次(采取普遍保险的社会养老金形式)和第三层次的自愿储蓄组成， 实现了较高的运行效率。而另一些国家在引入强制性的第二层养老保 险计划之前，需要获得公众对第一层次养老保险改革的认同。还有一 些国家基于自身的政治经济条件，考虑将改革后的强制性非基金制层