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村级债务的成因与危害 ——湖北 J 市调查 当前的乡村治理中，村级债务已成为最大难题。颇具讽刺意味的是， 造成村级债务这一难题的原因，正是为了解决乡村治理中的难题。村 级债务是 1990 年代以来的新现象。1990 年代初期，针对乡村组织普 遍存在软弱涣散的问题，上上下下都期待发展乡村集体经济，增强集 体经济实力，从而增加乡村组织的凝聚力和战斗力。这个时期，以兴 办村办企业、调整产业结构为名，乡村两级大量借贷，形成了当前村 级债务的第一个“基础”；自 1992 年以来，在“再苦不能苦孩子、 再穷不能穷教育”的口号声中，“普九”达标不分地区不切实际地在 全国铺开，特别是 1996 年前后“普九”验收的强大压力，迫使乡村 两级大规模向农民集资和向社会借贷，买了很多不该买的设备，建了 许多不该建的房子，从而让乡村债务雪上加霜。第三次对乡村特别是 村级构成重大影响的债务增加，是在农民负担太高，向农民征收税费 越来越难的情况下，村级组织高息借贷上缴，利息越来越高，债务越 来越多，最终形成了现在严重的村级债务。 表 1 村级债务的数量 （不完全统计）单位：万元、元、个 债 务总额 乡镇平均 村均债务 农民人均 最高乡镇 无债村数 S 县 28960 2227.7 74.0 573.4 5000 17 G 县 13635 1048.9 34.0 340.9 2143 无 Z 县 33422 2228.1 71.9 402.7 7000 2 合计 76017 1854.1 59.5 412.4 7000 19 表 2 村级债务的构成 单位：万元，% 附图{图} 注：上表的数据分别来自 J 市经管局 1999 年 6 月、S 县经管局 2000 年 4 月、A 镇经管站 2000 年 12 月的统计。因为统计项目不完全相同， 上表中有些数据为笔者合并所得。至 2000 年底，A 镇村级债务总额 为 S 县倒数第三，村均村级债务和人均村级债务为 S 县倒数第二，是 S 县村级债务最少的乡镇之一。 我们在 2001 年向 J 市近 50 名乡镇党委书记发放问卷，让他们回答“你 认为当前农村存在的最大问题是什么”时，几乎所有乡镇党委书记都 回答最大问题是村级债务或乡村债务。 一、现状与过程 1.村级债务的数量与构成 那么，J 市农村村级债务究竟如何？我们从 J 市下属 3 县各乡镇获得 的村级债务不完全统计数字汇总见表 1。 说以上村级债务统计数字不完全，一是我们未能得到有些乡镇村级债 务的具体数据，二是乡镇上报村级债务倾向低报。以 S 县为例，县经 管局内部统计的村级债务是 3.8 亿元，G 县人民政府 2001 年 7 月提 供的全县村级债务为 1.75 亿元，分别比我们不完全统计数高出 27.8% 和 28.3% 。即是说，村级债务的实际情况较表 1 反映出来的情况更为 严重。 根据我们调查获得的官方公开数据，分别统计 J 市、S 县和 A 镇村级 债务情况如表 2 。 构成村级债务的贷款，是向银行和农村信用社的贷款。当村级债务不 高，村级具有资金偿还能力时，银行愿意向村集体放贷。随着村一级 负债的增多，放贷的风险越来越大，银行越来越不愿向村集体放贷。 从 A 镇的情况来看，银行在 1996 年前后收紧对村一级的放贷。这个 时候，农村合作基金会作为由农村经营管理局下设的具有金融性质的 机构在农村大规模发展起来。农村合作基金会名义上是股份制金融组 织，国家允许基金会以高于银行存款利息吸收存款，然后以高于银行 的利率向外借款。村一级在向银行借贷困难的情况下，转而以较高利 率向农村合作基金会借款。因为镇合作基金会由镇经管站代管，事实 上与经管站是两块牌子，一套班子，而镇经管站又由镇政府管辖，镇 政府为了让村一级及时将各种款项上缴上来，也鼓励甚至施加压力让 基金会向村一级借款，基金会高息吸储之后，也需要将存款借出去， 有时还利用自己管理村财的优势，强行向村一级高息放贷。至 1998 年，乡镇一级农村合作基金会因为放贷太多，债权不良，无法及时收 回借款，而发生金融风险，至 1999 年 7 月被整顿取消。 在 1998 年前后，基金会也不愿且无力向村集体放款，村一级便以更 高的利息向民间借贷，这就是当前村级债务主要构成部分。刚开始的 民间借贷