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农村宅基地抵押法律约束和地方经验存在问题 考察现行法律规定可以看出，最大的现实法律约束 是，宅基地使用权不得抵押。但是随着城乡一体化进程的加 快，一些地方打法律的擦边球，正在积极探索宅基地使用权 的抵押融资 农村土地管理制度改革是解决三农”问题、推进社会 主义新农村建设的核心内容。考察现行法律规定可以看出， 宅基地使用权不得抵押。但是随着城乡一体化进程的加快， 宅基地使用权抵押已经在现实中不断发生，一些地方打法律 的擦边球，积极探索宅基地使用权的抵押融资。 宅基地管理的基本法律规定 目前，我国没有系统的、专门的调整宅基地的法律规定, 有关宅基地使用权的规定主要散见于《宪法》、《土地管理 法》、《物权法》、《担保法》等法律和政策性文件中。国家对 宅基地实行“无偿使用”、“一户一宅”的制度。《宪法》 规定，宅基地属于集体所有。《物权法》第152条规定将宅 基地设定为用益物权，宅基地使用权人依法对集体所有的土 地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及 其附属设施。《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只 能拥有一处宅基地，农民出卖、出租住房后，申请宅基地的, 不予批准。由此可见，现行法律并没有明确规定宅基地不得 转让，但规定了转让宅基地后的不利后果，即再申请宅基地 的不予批准。 宅基地使用权抵押的限制性规定 《物权法》第184条规定，宅基地使用权不得抵押，但 法律规定可以抵押的除外。《担保法》也有类似的规定。在 《物权法》起草过程中，有人提出允许农民转让和抵押宅基 地使用权，有利于解决农民融资难和农民增收问题。但立法 者考虑到宅基地是农民安身立命的根本，如果农民抵押的宅 基地使用权无法收回，可能陷于流离失所的境地，进而影响 社会稳定。从另一方面讲，集体组织的成员获得宅基地大多 是无偿的或者只需要支付较低的代价就可以获得。如果免费 获得之物流转可带来收益，有失公允。因此认为立法条件尚 不成熟，就没有采纳，但是也为下一步修改法律和调整政策 预留了空间。《物权法》第153条规定，宅基地使用权的取 得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。 宅基地使用权转让受让范围的限制 法律虽然并未明令禁止转让宅基地使用权，但是对宅基 地使用权转让的受让范围进行了严格限制。根据《国土资源 部关于加强农村宅基地管理的意见》第13条规定，严禁城 镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违 法建造的住宅发放土地使用证。因此，宅基地使用权只能在 农村集体经济组织范围内流，城镇居民不得取得宅基地使用 权。具体来说，宅基地使用权的转让应当符合以下条件：宅 基地使用权的受让主体只能是本集体经济组织的成员，如果 转让给村外人员，该受让人必须在本村落户并且符合申请宅 基地的条件、符合宅基地使用权的条件，即一户一宅的规定。 宅基地使用权的转让必须同房屋同时转让，并履行相关的登 记和审批手续，而且应当及时办理变更登记，不可私下买卖、 非法交易。流转方式主要有交换、转让、租赁、入股方式转 让宅基地使用权等。 地方经验存在的法律问题 对于行使抵押权后失去宅基地的农民的配套制度无法 解决。这也是当前国家慎重推行宅基地使用权抵押的重要原 因。从各地探索来看，主要是从贷款农户的资格条件进行了 限制。如温州市规定，申请农房抵押贷款的农户应具备两处 以上的住所或其抵押房产变卖出之后仍有安居之地。天台县 规定，没有富余房屋或其抵押房产变卖处置后没有安居之地 的，不得申请农房抵押贷款。上述规定，虽然对于保障农民 基本居住权方面具有一定的作用，但在“一户一宅”的宅基 地管理制度下，拥有两处以上住宅的村民虽数量可观，而且 存在违法之嫌。因此，后期保障制度的欠缺限制了农房抵押 贷款的适用范围，使宅基地抵押的制度安排打了折扣。 在目前法律法规框架下，无论是地方人民政府还是农村 集体经济组织都明确禁止宅基地向本集体经济组织以外的 成员流转。受此法律规定的约束，在实现抵押权时，宅基地 使用权的受让范围十分狭窄。如《天台县农村住房抵押贷款 暂行办法》第20条规定，折价、拍卖、变卖抵押房屋的受 让人必须是符合受让条件的农村居民。另一方面，碍于邻里 间的感情，在抵押权实现时没有村民愿意购买被拍卖的房 屋，这大大影响了宅基地抵押制度安排的效率。 缺乏后续制度的安排，大规模的宅基地抵押会带来金融 风险。一旦放开宅基地抵押贷款，扩大贷款范围，考虑到农 业是弱质、风险较高的产业，如果出现大面积的违约，加之 农村信贷机构抵御金融风险能力较弱，势必严重影响农村金 融机构的运行和发展，累积一定的金融风险，造成与政策设 计目标的偏离。 总体来看，各地探索依然是在既有的法律框架之下，并 未触及宅基地使用权法律制度的核心问题。各地的实践显现 了宅基地使用权的现实流转需求与农村土地产权制度的不