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中国非税收入改革及规范化管理研究 作者：未知 中国非税收入是政府通过收费、基金、附加、罚款等方式筹集用于 履行政府职能的收入。目前我国各级政府存在大量的收费、基金等非 税收入，非税收入管理中存在的问题日趋突出，推进非税收入改革已 迫在眉睫。 一、中国非税收入的现状、问题及成因 （一）中国非税收入的历史回顾 我国财政收入由税收收入为主体和非税收入作为必要补充的两 种形式组成。现代社会中的各种收费等非税收入是指国家在依照税法 征税取得收入之外，各级行政机关、司法机关和代行政府职能的事业 单位，在对社会、经济和技术、资源实施管理过程中，依据国家法律、 法规和具有法律效力的行政规章的规定以行政事业性收费、基金、集 资、罚款等形式无偿地向法人、社会团体和城乡居民个人取得的收入， 以及国有企业上交利润等收入。因此，我国非税收入是政府参与国民 收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政性资金，是国家财政收 入的重要组成部分。 在建国以后相当长的历史时期内，我国实行的是高度集中的计划 经济体制，在这种体制下，政府统收统支，各行政机关和企事业单位 严格按照国家规定进行财务管理，一切收入上缴财政，一切开支依赖 拨款。其中，国营企业上缴利润等，纳入财政预算管理，有关部门收 取的少量费用，如企业登记费、学杂费等，纳入财政预算外管理。因 此，在此期间，对非税收入的管理和收费项目都是比较正规的，基本 上不存在“三乱”的现象。改革开放后，传统的大包大揽、统收统支 的财政体制逐步打破，本着放权让利、分灶吃饭的原则，财政体制进 行了几次改革，对调动中央和地方的积极性、促进国民经济持续、快 速发展起到了积极的作用。但随着改革进程的加快，各级政府的财政 收支矛盾也日益增大，单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要， 迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位积极“创 收”，从此拉开了中国大规模收费之幕。这种相互激励的膨胀机制最 终导致了“费”名满天飞，“费”额年年涨，“费”满小金库，“费” 散国家财力的混乱局面。 （二）中国非税收入的现状与问题 当前，我国非税收入总额庞大。据有关方面提供的资料，1996 年全国非税收入总额达 6000 亿元，比 1985 年增长 9.6 倍，平均年增 长 8.9%，高于同期财政收入 3.3 个百分点（详见图表一）。其分布情 况是： 1.财政预算内的非税收入。主要项目有：第一，国有企业上缴利 润（包括国有企业出售和转让产权的收入、股份制企业国家股利收入 和其它国有“资产收益）。第二，国家能源交通重点建设基金收入。 第三，各种专项收入：如征收排污费收入、教育费附加收入、铁路建 设基金收入、电力建设资金专项收入等。第四，基本建设贷款归还收 入。第五，事业收入、公产收入。第六，国家预算调节基金收入。第 七，罚没收入。第八，行政性收费收入。这部分非税收入由于纳入预 算管理，项目、数量及支出管理比较规范。从数量上看，这部分非税 收入为 736 亿元，占当年财政预算收入的 9.9%，在整个非税收入中 也是小头。 2.财政预算外的非税收入。这部分非税收入主要包括：第一，由 国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金。第二， 由省级人民政府或省级财政、计划（物价）部门批准设立的行政事业 性收费和基金。据统计，中央政府及有关部门设立的收费项目共 369 项，其中有 97 项纳入预算管理，272 项大部分纳入预算外管理。地 方政府及有关部门批准设立收费和基金项目有几千项之多。就全国统 计，这部分非税收入总额达 3314.7 亿元，为当年财政预算收入的 45%. 3.财政之外政府各部门的收费和集资。这部分严格说是没有经过 政府或有关部门批准，游离于财政预算内、外，即制度外的待清理的 非税收入。它大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、 乡两级政府的手中。据对乡镇财政调查材料显示，我国中部地区乡镇 政府的自筹资金（通过收费或集资）已占到其政府财力的 1 ／3 左右。 就全国推算，这部分非税收入将达 2000 多亿元，为当年财政预算收 入的 27% 以上。 后两个部分构成非税收入的主体，而恰恰是这两个部分的项目繁 多、数量庞大、财政管理严重滞后，基本上处于失控状态。 根据我国非税收入的构成与分布的情况，其存在的主要问题： 一是我国非税收入范围广、数额庞大、增幅较高。据统计，我国 非税收入由 1985 年的 223.21 亿元增加到 1996 年的 6000 亿元，增长 25.