公共管理导论 张良等著.pdfVIP

第 1 页 第一章 　　绪 论 公共管理主要是政府部 门和一些非政府机构对公共事务 的 管理。在现代生活中，组织是主要的构成因素，人们总是加入到 一定的组织之 中从而联结成特定的社会整体 。而政府是其 中最 主要的组织体系，它的基本任务就是管理多种多样的公共事务， 改善社会生活质量，使社会有序地运行和发展。公共管理构成政 府部门的主要职能。但是，政府行为是多方面的，公共管理只是 其 中的一个重要 的部分 ，这些行为涉及到一定范围所有公众 的 利益和需要 。 一、公共管理科学内涵的分析 现 代 管 理 的 基 本 内容 管理作为一种普遍的社会活动，其 由来已久 。随着社会经济 的发展 ，管理活动 日益频繁 ，管理内涵更加丰富，管理外延不断 扩展，管理方式愈加复杂，人们对管理的认识逐渐深化和完善。 虽然对管理的概念存在种种不同的界定，但是，对管理活动的基 本构成要素 的认识则趋于一致 。 任何一种管理活动都必须由以下五个基本要素构成 ，即： 管理主体； 管理客体； 管理 目的； 第 2 页 ）管理职 能和方 法； 管理环境。 简而言之 ，所谓管理主体 ，即由谁来进行管理 ；所谓管理客 体 ，即管理 的对象或管理什么 ；所谓管理 目的，即为何进行管 理；所谓管理职 能和方 法 ，即如何进 行管理；所谓管理环境 ，即达 到管理 目的的宏观条件 。管理环境之所 以是管理活动本身 的构 成要素 ，是 因为它直接决定着管理 的性质 ，不仅决定着管理主 体、管理客体和管理 目的的性质 ，也直接决定着管理方式和管理 方法 的具体 实施 。 根据上述要素在 实际管理活动 中的作用和地位 ，以及它们 之间的内在逻辑联系，可 以把管理看作是在一定环境 中，管理主 体为 了达到一定的 目的，运用一定的职能和手段 ，对管理客体加 以调节控制 的过程 。 现代管理科学 已经形成为一个庞大 的学科体系 ，除了专 门 研究现代管理一般规律 的现代管理学之外 ，更有众多专 门研究 各个特定领域 中管理特殊规律 的学科 ，它们都有各 自确定 的管 理主体和管理客体 。例如 ，经济管理学 、行政管理学 、社会管理 学、军事 管理 学、科技管理学、教 育管理 学等 等 。在上述 大类划分 的基础上 ，还可 以作进一步多层次 的细分 。 公共管理学亦属于特定领域管理学的一类 ，它所研究的是 对公共领域进行管理 的特殊规律和过程 。 公 共 事 务 的 特 性 从一般 意义上说 ，公共事务是相对于私人事务而言的，由于 公共事务客观上存在着不确定性 ，比如 ，公共事务范 围的多变 性，公共事务 内容的交叉性等等 ，因而 ，至今未有普遍认可 的关 于公共事务 的确切定义 。 在对“公共 事务 ”作 出界定 时，最 困难 的是确 定“公共 ”这一 第 3 页 词 的含义和特征 。在英文 中， ”本 身包 含 有 公有 的、公众 的、政府 的、公立 的、公用 的、公共 的、公开 的，及至社会 的等 多种 意思。在具体探讨“公共 ”的内涵时可 以从不 同的角度去理解，比 如，可 以从国家的范畴提出 “公共”的定义，这就涉及到诸如主 权、合法性和普遍性等法律概念和哲学概念；可 以按照人们对社 会中公共活动的认识从经验方面对 “公共”下定义；也可 以从政 府 的行为和职能的角度来界定“公共 ”的范围。总之 ，由于各 国的 社会观念和发展程度 不 同再加上认识 的不一致和行为 的不稳 定 ，因此 ，对“公共 ”一词 的理解呈现 出多样性和复杂性 的特 点 。 经济学上“公共物 品”的概念可 以对理解“公共事务 ”提供有 益的启示。 公共物 品是