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PPP模式在地方政府债务治理中的作用研究 摘要：PPP模式作为供给侧改革的重要手段，在地方政府债务治理中的作用不仅仅是融资，更重要的是通过提高公共产品的供给效率和质量，从而控制地方政府债务的扩张。以“公共产品供给效率”为视角，分析地方政府债务的成因、PPP模式在地方政府债务治理中的作用，从而更好的利用PPP化解地方政府债务。 关键词：PPP；地方政府债务；公共产品供给效率 消费上的非竞争和受益上的非排他是公共产品的两大特性。公共产品自身的排他性使得追求自身利益最大化的市场生产者往往缺乏提供公共产品的动力，鉴于公共产品是为了满足绝大多数公众的公共需求，为此政府必须通过公共财政机制来实现公共产品的供给。美国家马斯格雷夫和罗斯托从“经济发展阶段”出发，认为政府的公共支出规模是不断扩张的，而随着政府公共支出规模的不断扩大，出现了政府的失灵，政府的“缺位”、“越位”、“职能错位”也相继出现，政府提供公共产品的职能出现了供给质量不高、供需不匹配等供给效率低下问题。公共产品供给效率的低下会导致政府的投入与产出不相符，甚至引发资源的浪费，这是引发地方政府债务的重要原因。PPP模式作为提高公共产品供给效率的一种手段得到了国家的大力支持。PPP模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中指出，加快建立规范的地方政府举债融资机制，推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）。为此，PPP模式可作为治理地方政府债务的一种有效手段。 1问题的提出 我国地方政府负有偿还责任的举债历史可以追溯至1979年。1998年和2008年金融危机爆发后，地方政府债务规模迅速增加。据国家署公布的数据，1998年地方政府性债务余额比上年增长48.20%，而2009年地方政府债务余额的增长率高达61.92%。据中国证券网报道，2016年末中国地方政府债务余额15.3万亿元。地方政府债务的不断扩张引起了社会各界的重视，为了控制地方政府债务的过快增长，需要明确地方政府债务的成因。 地方政府债务的成因是多方面的。现有财政分权的体制不合理以及地方政府的过度投资，是地方政府债务形成的根本原因。刘尚希等（2002）则从非体制因素出发，指出我国的市场体系并不发达，许多发达国家可以通过市场机制解决的事务，在中国必须由各级政府承担，在财力不足、融资渠道不畅通的情况下，地方政府只有变相的融资，从而导致或有债务的形成。经济体制转轨的制度成本、地方官员考核机制的扭曲、积极的和宽松的货币政策、预算软约束也被用来解释地方政府债务的形成。此外，邱琳（2011）从公共选择的视角出发，分析了地方政府债务的形成。她指出，各地官员在与上级政府及当地居民互动的过程中存在着利己主义的倾向。而在现有制度环境存在缺失的情况下，这种制度缺失会导致地方政府进一步做出不利于委托人及公共利益的行为，从而导致委托方及公共利益的损失。这种损失表现在公共财政方面，就是地方政府债务。梁芷茗（2016）基于信息经济学，从逆向选择视角、道德风险视角研究了地方政府融资平台债务风险的成因。 PPP模式，是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。2014年9月，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理意见》（以下简称意见）提出要加快建立规范的地方政府举债融资机制，地方政府通过发行政府债券方式举债，融资平台公司不得新增政府债务。同时，《意见》提出要推广用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本更多地参与城市基础设施建设。PPP模式作为化解地方政府债务的一种路径选择被各方给予了厚望。针对PPP模式在地方政府债务治理中作用的研究主要集中在以下几个方面：第一，化解现有的存量债务，抑制新增债务（刘梅，2015；邱峰2015）。张勇（2015）作出了进一步的解释：可以通过TOT模式（移交―经营―转让）将已经建成的基础设施转让给私人部门，政府将转让所得用于化解地方原有地方政府债务。针对新建的基础设施，政府可以采用BOO（建设-经营-转让）、BOO（建设―拥有―经营）等PPP模式，有效的避免地方新增政府债务的发生。第二，社会资本的进入，拓宽了融资渠道，减少了政府的财政支出压力，减轻了地方政府的债务负担。第三，消除财政软约束。这类观点认为，PPP模式下，地方政府和私人部门对于风险的受益完全自担，因此有助于消除财政软约束，规范地方政府债务。第四，利用私人部门的管理优势和技术优势，提高项目的运作效率，从而有助于消化地方政府债务。另外，邹磊等（2015）指出，PPP可