二十世纪中叶以来台湾的地方行政.PDFVIP

台湾研究 ·政治 2012年第2期 二十世纪 中叶以来 台湾的地方行政 体制改革 ：回顾与展望 于0—兰…兰 陈J’剩I■勇／J 台湾乡(镇、市)(以下简称乡镇市)制度的设置始于 1945年，期间历经地方 自治团体地位的确定 (1950 年)、解除戒严 (1987年)、精省(1997年)、《地方制度法》的实施 (1999年)等重大制度与政治变革，法制化程 度不断加深，是台湾地方制度的基础。然而，乡镇市制度的实际运作并没有因为地方 自治法制化程度之深 入而趋向规范。相反，出现了诸如地方派系、黑金、贿选以及缺钱、缺人、缺权等问题…，地方 自治成效欠佳。 同时，随着台湾财政吃紧，地方县市尤其是处于最基层的乡镇市政府财政收支严重失衡 。由此，引发各界对 乡镇市 自治法人地位存废的热议。2009年7月，台湾政府通过 “五都”改制计划。改制后台北县单独升级为 直辖市，台中县 (市)、高雄县 (市)和台南县(市)分别通过合并升级为直辖市，加上原有的台北市，合称 “五 都”。由于 《行政区划法》尚未订立 ，因而 “五都”改制过程中的行政区划调整将基本按照 《地方制度法》现有 规定进行 ，亦即，原台北县、台中县、高雄县及台南县下辖的共计 108个乡镇市，改制后直接变为 108个非 自 治的区，其人 口、面积、行政区域范围都不变。自此，台湾地方政府改革正式拉开帷幕 ，乡镇市级政府尤将面 临根本性转变。借 “五都”改制，台湾开始尝试一种新的乡镇市改革方向，即取消乡镇市 自治，乡镇市长改为 官派，并希望由此解决乡镇市长期累积的财政、派系、黑金等现实问题。但改革后续的法制建设尚未展开 ， 关于乡镇市政府管理体制如何重建的具体政策措施也迟迟没有出台。全台108个乡镇市，有的城市化程度 较高，有的以发展渔业或农业为主，还有的是山地乡，更有文化独特的各原住 民乡镇 。这些乡镇市如何因地 制宜地实施改革，迄今尚无定论 。本文在 回顾台湾乡镇市政府管理体制改革历程 的基础上，分析和探讨 了 现行乡镇市体制的特点及存在的问题，考察了围绕着取消乡(镇、市)“去法人化”的改革及其争议，并对台湾 地方行政体制的未来前景预作展望。 一 、 台湾地区乡镇市政府管理体制改革历程 台湾乡镇市政府管理体制的改革，随着地方 自治之发展而不断推进。而地方 自治的发展 ，实际上是通 过建立和完善相关法律制度 ，逐步实现法制化的过程 。总的来说，这一历史过程大致可分为以下几个阶段： (一)地方 自治准备阶段(1945—1950年)。在 日本殖 民时期，台湾地区设州厅、郡市和街庄三级行政区 划。1945年光复后，国民政府订立 《台湾省各级民意机关成立方案》，将街庄改为乡镇，并成立村里民大会， 以间接选举方式选举乡镇市民代表 ；另陆续颁布 《台湾省乡镇组织章程》、《台湾省乡镇公所组织规程准 则》、《台湾省县辖市公所组织过程》、《台湾省各县乡镇长、副乡镇长选举办法》、《台湾省乡镇民代表会组织 章程》、《台湾省各县乡镇县辖市民代表会组织规程》、《台湾省乡镇民代表选举规则》等行政命令 ，为台湾乡 镇市实施 自治做准备 ]。在该阶段 ，省 、县之 自治团体地位得到正式认可，但乡镇市 自治权并未被赋予，也 没有关于乡镇市政府职能、组织建设具体规定。 (二)未法制化前之 自治阶段(1950—1994年)。1950年台湾省政府发布 《台湾省各县市实施地方 自治 纲要》(以下简称 《纲要》)，其中第2条规定 “县为法人，县以下为乡镇县辖市，乡镇县辖市为法人，均依本纲 要办理 自治事项 ，并受上级政府指挥监督 ，执行委办事项。”此规定包括三方面 内涵：第一，县和乡镇市均实 于兰兰为浙江大学公共管理学院政治学理论专业博_t=研究生；陈剩勇为浙江大学地方政府与治理研究中心教授。 · 22 · 行 自治；第二，乡镇市政府需执行 自治事项以及上级政府委办事项；第三，乡镇市政府受县级甚至省级政府 指挥监督。该 《纲要》首次明确赋予乡镇市 自治法人地位，并规定乡镇市 自治事项、乡镇市民代表会和乡镇 市长之职权 、乡镇市财政收入、乡镇市长之免职以及乡镇市 自治之监督机关等内容，但对乡镇市政府之具体 组织设置并未涉及。 《纲要》公布后 ，台湾开始尝试实施乡镇市 自治。但 《纲要》系 “行政院”颁布属行政命 令而非法律；同时由于各种原因，相关法律之立法工作一直被搁置。因而在这一阶段 ，乡镇市 自治的实施皆 以行政命令为依据。乡镇市政