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论中国的农村基层群众性自治制度 【摘要】中国自改革开放以来，创造了一系列具有重 大意义的改革形式，实行农村基层群众性自治制度就是其 中之一。实践表明，村民自治制度顺应了时代进步和市场 经济发展的要求，体现了广大人民群众的利益和愿望，代 表了社会主义民主政治和人权事业的发展方向，促进了农 村的政治稳定、经济发展和社会进步。本文通过对村民自 治制度性质功能、组织结构、运行机制、作用效果等的探 讨，揭示了这一改革形式理论与实践价值，回答了现实中 提出的一系列问题，对进一步搞好这一制度建设提出了有 针对性的原则思路。中国的改革开放事业自1978年党的十 一届三中全会起，已有20年。农村是全面改革的起始地。 农村改革的突出之点，一是在经济上实行了以联产承包责 任制为根本标志的新型生产关系形式，二是在政治上实行 了以农民自我管理、自我服务、自我教育为显著特征的基 层群众性自治制度。这两项改革都是中国独有的创造，已 引起世界的关注。科学总结农村基层群众性自治制度建设, 关系着对20年来中国政治改革与政治发展的认识，关系着 对中国实际的人权进步程度的把握及对社会主义民主广泛 性、真实性的理解，具有重大的理论与实践意义。一乡政 村治，始终是中国社会政治统治与政局稳定的基础。历朝 历代都十分重视这一国家政权大厦的根基性建设，把它作 为巩固自身地位、有效控制社会的第一道关口。中国共产 党人历来强调加强基层组织建设，一直都在探寻基层管理 的有效形式。村作为最基层的一级组织，其属性和体制形 式建国后曾几经更易，直到最终建立起基层群众性自治制 度。我国的农村基层群众自治组织萌芽于新民主主义革命 时期，创建并完善于实行改革开放政策以后。第一次国内 革命战争时期产生的农会、第二次国内革命战争时期产生 的贫农团、抗日战争时期产生的锄奸小组、闾等都具有群 众性自治组织的性质。毛泽东同志在作了深入的调查研究 后指出，农会是“新的乡村的自治机关”（注：《毛泽东选 集》合订本，第29页。）。至于第一次国内革命战争时期出 现的仲裁组织、第二次国内革命战争时期出现的裁断组织, 抗日战争时期出现的调解委员会，更是群众性自治组织的 雏型。作为严格意义上的农村基层群众性自治组织，产生 于党的十一届三中全会以后。80年代初，针对实行家庭联 产承包责任制后一度出现的管理上的失控现象，一些地方 的农民自发地组织起“村管会”、‘议事会”等组织，制订 了村规民约，成为基层群众性自治组织产生的重要基础。 1982年新宪法规定，在全国范围内有计划地通过试点逐步 建立村民委员会。1985年生产队改村民委员会的工作在全 国基本结束，建立起村民委员会92万多个。1987年11月 24日六届全国人大23次会议通过了《中华人民共和国村民 委员会组织法（试行）》，并于1 988年10月1日正式实施, 标志着村民自治活动进入有法可依的阶段。1990年又在全 国范围内开展了村民自治示范活动，建立起一大批示范县 （市）、乡（镇）、村，使村民自治建设进入有法规、有典 型、有路子的阶段。到目前为止，可以说村民自治制度已 在全国各地农村深深扎下了根。农村基层群众性自治制度, 也称村民自治制度，是在中国共产党领导下，在人民民主 专政的社会主义国家政权领导下，按农村居住区组织起来 的，由广大农民群众当家作主、管理自身事务的新型基层 社会政治制度。准确地理解这一性质，必须把握好三个基 本概念：1.农村基层。这是限定其层次范围的基本概念。 按照我国宪法的规定，城乡基层都实行群众性自治制度， 农村的自治组织叫村民委员会，城市的自治组织叫居民委 员会。二者在性质上是一样的，本文只以农村为背景展开 论述。基层群众自治是社会最基层的自治形式，它以自然 村为基本范围，或最多是几个相邻自然村的集合，有时大 的自然村要分作几个自治单位。2.群众性。这是限定其属 性特征的基本概念。群众性表明，它是由人民群众自发、 自愿结合而成的组织，以处理群众自身公共事务和公益事 业为宗旨。这就把农村基层群众性自治组织与国家政权组 织区别开来，与过去农村基层实行的行政村、村公所、生 产大队等组织形式区别开来。同时，也把它与共青团、妇 联、民兵等群众团体组织区别开来。3.自治制度。这是限 定其本质的基本概念，是揭示其性质的主导词。自治即自 己治理自己，它是民主的最充分的形式。农村基层群众性 自治制度之自治的内涵主要是：代表人民群众的利益和要 求，尊重人民群众的意志和愿望，由人民群众行使选举权、 决策权、管理权、提案权、评议权、否决权、罢免权、监 督权，由人民群众制定自治章程和各项规章制度，一句话, 由人民群众自己管理自己。但是，任何自治都是有条件的, 自治决不意味着无法无天，这在任何社会制度下皆然。在 社会主义制度下，基层群众性自治组织虽不是国家政权机