农地抵押法制实践的困境与出路-学报编辑部-华南农业大学.PDFVIP

华 南 农 业 大 学 学 报 （社 会 科 学版） ２０１８年第４期 ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＳＯＵＴＨ　ＣＨＩＮＡ　ＡＧＲＩＣＵＬＴＵＲＡＬ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ （第１７卷） 　　　 （ＳＯＣＩＡＬ　ＳＣＩＥＮＣＥ　ＥＤＩＴＩＯＮ） 　 农地抵押法制实践的困境与出路 郑　涛ａ，ｂ （武汉大学ａ．法学院；ｂ．中国乡村治理研究中心，湖北 武汉４３００７２） 摘　要：我国农地抵押融资正遭遇法律解释和制度实践的双重困境。法律解释上，从土地承包经营权 中分离出经营权作为抵押标的的“三权分置”论，与有关物权法理相冲突，也不符合抵押权成立的条件； 制度实践上，以政策推动为主的农地抵押被金融机构冷遇，实际抵押人多为公司企业而非普通农户，且 主要从事非农经营或者非粮种植。农地抵押法制实践的困境并非源自农地产权制度不完备，而是市场 需求不足。我国农村以代际分工为特征的“半工半耕”家计生产方式充分展现了小农经济的有效性，并 从根本上否定农地抵押导向下的规模化、产业化农业经营方式。未来农地抵押制度应在强化农地社会 保障功能、减少政府具体干预、拓展农业融资渠道的基础上，完善抵押权设定规则。 关键词：三权分置；农地抵押；经营权；小农经济 中图分类号：Ｄ９２２３　　　　　文献标识码：Ａ　　　　　文章编号：１６７２－０２０２（２０１８）０４－００２９－１１ 一、农地抵押制度的有效性前提 “增加农民的财产性收入”是近年来国家农村工作的重要内容。农村土地资源被认为是农民 致富的资本基础，以盘活土地资源为目标的农地产权制度改革正在不断推进。在此背景下，通过 土地抵押进行融资，为农业规模化、产业化经营提供资金支持，进而提升农业生产效率和农民财产 性收入，成为当下制度创新的关键突破口［１］。２０１３年党的十八届三中全会作出的《中共中央关于 全面深化改革若干重大问题的决定》第２０条明确指出：“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前 提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”紧接着，２０１４年“中 央一号文件”对这一政策条款予以再次确认，并使用了“经营权抵押”的说法。 伴随着相关政策文件的出台，我国农地抵押试点工作全面铺开，如今已进入了经验总结和立 法完善阶段。然而，政策松动和舆论引导并未引发预期的效果，我国农地抵押实践一直处于低位 徘徊状态。虽有部分下乡的企业通过农地抵押获得了贷款，但也并未带动农民走上富裕之路，反 倒是产生了种种负外部性效应。针对这些问题，农经学者和法学学者普遍认为是农地产权结构改 ① 革不彻底，尤其是实务中对“三权分置”理解不到位造成的 。但是，此种观点有违我国农地产权领 　 　收稿日期：２０１８－０３－１４　　　ＤＯＩ：１０．７６７１／ｊ．ｉｓｓｎ．１６７２－０２０２．２０１８．０４．００３ 　基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（１４ＪＺＤ０３０） 　作者简介：郑　涛（１９８７—），男，河南南阳人，武汉大学法学院讲师，武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员， 主要研究方向为司法制度、农地产权、基层治理。Ｅ－ｍａｉｌ：ｚｈｅｎｇｔａｏ９１３＠１６３．ｃｏｍ ①　代表性观点参见丁文：《论土地承包权与土地承包经营权的分离》，载《中国法学》２０１５年第３期，第 １５９－１７８ 页；孙宪忠：《推进农地三权分置经营模式的立法研究》，载《中国社会科学》２０１６年第７期，第 １４５－１６３页；李 宁、陈利根、孙佑海：《现代农业发展背景下如何使农地“三权分置”更有效———基于产权结构细分的约束及其 组织治理的研究》，载《农业经济问题》２０１６年第７期，第 １１－２６页；刘守英、王佳宁：《长久不变、制度创新与 农地“三权分置”》，载《改革》２０１７年第１２期，第５－１４页。 ３０ 华　南　农　业　大　学　学　报　（社　会　科　学　版） 第４期 域制度变革中“实践先行制度跟进”的一般历史规律，因而缺乏应有的解释力。笔者认为，之所以 出现这种片面化的阐释，是由于误读