财政支出绩效审计研究.pdf

财政支n{绩效审汁研究——以教育支出绩效审计为例 第一章财政支山绩效审汁的概述 第一章财政支出绩效审计的概述 一、财政支出绩效审计的背景 西方政府绩效审计的产生和发展大致经历了三个主要阶段：第一个阶段，萌 芽时期(20世纪40年代中期)。这～时期的绩效审计的主要特征是：审计机关开 始关注政府绩效问题，但只是进行局部或少量的实验性工作，或者作为财务收支 审计的副产品。由于缺乏绩效审计的法律依据，这类审计并未大量进行，其理论 研究不够深入，审计内容和范围不够清晰、明确，审计技术尚不科学、不系统， 工作容易受到质疑和阻碍。第二个阶段，形成时期(20世纪70年代～80年代)。 这一时期的主要特征是：各国相继出台法律，赋予审计机关开展绩效审计的职责， 如美国审计总署在1972年发表的《政府组织、计划项目、活动和职责的审计标准》 中突出强调了绩效审计的重要性，也正式确立了政府绩效审计师的地位；1977年 最高审计机关国际组织第九届国际大会也正式第一次将绩效审计写入大会宣言 《利马宣言——审计规则指导原则》中。一系列法律和行为准则的正式确立，一 方面为政府审计机构开展绩效审计提供了重要的依据，使绩效审计走向规范化和 法定化；另一方面也表明了绩效审计的理论研究有了深入的发展。第三个阶段， 快速发展时期(20世纪90年代以后)。这一时期的绩效审计的主要特征是：理论 研究的趋于成熟为各国审计机关绩效审计的实践工作的开展开拓了广阔的前景， 绩效审计工作得到了前所未有的快速发展，并取得了令人瞩目的良好效益，逐渐 成为政府审计工作的中心。如在澳大利亚，绩效审计工作量已经占到国家审计署 全部工作量的50％左右。英国国家审计署每年投向绩效审计的资源占35％左右，他 们希望将来提高到50％，政府办理绩效审计的业务占总量的三分之二，1995年 一1997年三年中的效果审计工作节省金额达8．58亿英镑。财政支出绩效审计作为 政府绩效审计的最重要组成部分，其产生和发展的时期与上述是一致的。 财政支出绩效审计之所以受到西方国家的广泛推崇和青睐，与多种因素相关。 主要有： (一)经济的压力 20世纪70年代末开始，由于西方各国普遍出现经济衰退、生产力下降的现 象，财源渐枯，提高税收无异于饮鸩止渴，而政府职能、责任又不断增长，表现 在公共支出这一体现政府履行其职能的财力表现，占国民总产值的比例呈直线上 财政支fH缋教审汁研究——阻教育盘出绩敛审汁为例 第一章财政支}Ij绩散审计的概述 升，在财力资源有限又无获取新资源的良策下，政府日益陷入入不敷出的窘境， 公共财政持续出现赤字。如何在利用有限的资源满足公众对公共品需求无限扩张 的同时又能摆脱正日益庞大的财政赤字这一问题，是摆在各国政府面前迫切需要 解决且又不得不解决的头等大事。而与此同时，纵观一部世界审计史，它表明了 当一个国家的政府部门为形势所趋，而不是处于权宜之计，且必须在国民经济发 展过程中担任重要角色时，政府审计的必要性就明显增加，它的活动范围就明显 扩大，而且，作为判断公共经济管理中的责任问题的机构，就会获得前所未有的 广泛的权力。财政支出绩效审计正是在这一非常时期出现了，它作为一种测量和 评估政府支出绩效、推动政府提高支出绩效，从而在一定程度上缓解经济压力的 主要技术工具，倍受各国政府的青睐，政府自然也就成为财政支出绩效审计从理 论运用于实践，并得到迅速发展的有力推动者之一。 (二)民主意识的增强 正如杨时展教授所说的：“在民主启蒙时期，人民只要求取之于民，能有所限 度，人民有权拒绝，至于取之于民的如何花费，人民并不过问；随着社会的发展， 民主意识的增长，人民逐渐要求取之于民的必须用之于民，不按人民意志来使用， 人民就要求他负政治责任：随着社会的进一步发展，民主权利的再进一步增长， 人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民，用于民而不经济， 用于民而没有达到人民期望的效果，政府仍要负责任。”时代的变化，一方面政府 财政支出在不断的增长：而另一方面，公众的价值观念呈现多元化、需求呈现多 样化、民众民主意识与参与意识得到不断增强，公众对财政资金及资源的使用情 况和结果以及政府职能的履行情况更为关注，迫切希望通过各种手段获得与他们 生活紧密联系的财政支出绩效情况的相关信息。 财政支出绩效审计从独立的第三者的角度向公共资源的所有者或其代表以及 其他利害关系人提供客观公正的信息。它的