取消农业税的制度保障-CityUniversityPersonalWebServer.docVIP

制度联动：农民减负可持续的根本保障 ——来自广东顺德的启示 本文的研究乃李芝兰主持的研究课题（RGC reference: City U 1064/02H）的一个组成部分。感谢所有帮助和支持我们工作的同事和受访者，特别感谢中国社会科学院经济研究所张曙光教授提供的修改意见。此文最早版本曾于2004年6月11日至12日在“政治文明与中国政治现代化国际研讨会”「 岳芳敏 (广东省委党校/行政学院经济学系 副教授 中山大学管理学院博士研究生) 李芝兰 （香港城市大学公共及社会行政学系 副教授 博士） 内容摘要：当前农村税费改革是对农民减负可持续性的一个检验。广东顺德农村税费改革的进程表明：不断注入财政转移支付不一定是农民减负持续发展的必要和充分条件，而政府职能、机构以及公共财政管理方面的制度变革才是其可持续的根本保障。本文通过考察顺德农村税费改革，观察相关制度变革的互动过程，揭示出发生在顺德的制度联动变革为确保农民负担不反弹奠定了一个更加坚实的制度基础。顺德经验对全国农村税费改革具有借鉴意义。 关键词： 顺德农村税费改革 持续减负 制度联动 顺德机构改革和公共财政改革 联系方式：岳芳敏 020 yuefm@ 问题的提出 从2000年试行农村税费合一到2006年起全国取消农业税，农村税费改革取得了突破性进展。然而，正如温家宝总理在2004年《政府工作报告》中所讲：“农村税费改革是农村经济社会领域的一场深刻变革。实现这一目标只是农村税费改革迈出的第一步，巩固成果还要付出更大的努力，走更长的路。” 作者不详：“全面取消农业税 农村综合改革大幕拉开”，中国网，2005年3月11日。 2005年5月、2006年6月26日进入该网。 作者不详：“全面取消农业税 农村综合改革大幕拉开”，中国网，2005年3月11日。 2005年5月、2006年6月26日进入该网。 当前农村税费改革的实践表明，改革的成功取决于其它配套改革的实施 (Li, 2006; 胡一帆，2002；朱柏铭/骆晓强，2002；项怀城，2002)。相关文献指出县乡财政困难、乡村政府“三乱”（乱集资、乱收费、乱罚款包括乱摊派）行为导致农民负担重的根源在于不完善的分税制财政体制，应建立公共财政解决农负重的问题（吴理财，2002；岳芳敏，2003；张馨，2004；王、胡，2004）。吴理财（2002）以安徽改革为例的研究表明，农村税费改革的一个客观效果是：乡镇财政收支行为规范了，乡村一些公共产品改由县财政提供。但农民减负，财政势必减收，农民们担忧负担反弹（胡一帆，2002）。学者们也期望这次改革能走出“黄宗羲定律”怪圈（任波，2002）。取消农业税打消了农民的部分忧虑，但取消了税，还有费。在一些地区，就曾出现了取消农业税，不等于免了费，乡镇政府不断征收的建桥、修路等各种费用仍然全部加在农民的身上（LUP， 2005）。如何巩固改革成果？ 在广东顺德，我们观察到，困扰全国各地特别是中西部地区的问题，比如，并镇，减人后的人员安置问题，财政减收后的补缺问题，以及转移支付的使用问题等，并未构成农村税费改革的阻力。农业税取消后，乡村政权、义务教育等运转正常。顺德的改革何以如此顺利推进并取得成功？其改革效应和支撑点是什么？为什么顺德没有出现前述其他地区的问题？本文拟探求这些问题的答案。 本文研究方法和数据资料的获取。自2002年起，作者开始关注农村税费改革，并于02年年底开始对广东及顺德的农村税费改革展开调研。先后在顺德市政府档案馆、顺德地税局、顺德市/区财政局、广东财政厅、财政研究所等地查找资料，调研访谈。自2003年起，先后多次在顺德的J镇及其某些村、R镇做了跟踪调研访谈，先后向镇干部、村委会干部做试问卷调查和正式的问卷调查，共发放问卷500份，回收问卷近200份，以获得顺德税费改革基本情况。 通过对相关文件及获取数据、资料和访谈信息的分析，通过田野调查， 本文提出顺德经验中的制度元素，当地改革顺利不能简单地归因于其相对发达的经济发展及地方财政实力，同样要注意的是顺德在进行税费改革之前及同期，已经致力于政府机构及公共财政改革。本文指出，这些改革措施是如何确保顺德农村税费改革的效能，值此全国农业税全面取消，新农村建设政策出台，公众对政策企盼甚殷的背景下，审视顺德的经验及轨迹，有利于促进改革政策之持续。 顺德农村税费改革：过程及成效 顺德位于珠江三角洲中部， 1992年3月撤县建市，并享受准地级市待遇，财政上直接与省进行结算。2003年并入佛山市，成为佛山一个区。本文的顺德区及顺德市等同。顺德现辖有10个镇（街道），10