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行政决策过程中的公众参与机制比较研究 2011年第9期 (第13卷第9期) 辽宁行政学院 JournalofI~aordngAdministrationCollege No.9,2011 (Vo1.13.No.9) 行政决策过程中的公众参与机制比较研究 林兴乐 (华东政法大学,上海200063) [摘要]行政决策是行政机关行使国家权力主要过程之一,其对公民权利与社会公共利益具有潜在的侵害性,通过在行 政决策过程中引入公众参与机制,能较好的保证行政决策的民主性和科学性,实现国家权力的正确健康行使. [关键词]行政决策;公权力;听证制度;公众参与 [中图分类号]I)63[文献标识码]A[文章编号]1008----4053(2011)o9—0o23—o3 一 ,行政决策的含义及行政决策公众参与机制 现代的决策一词源自英文decision—making,意思是 作出决定或作出选择.美国学者亨利?艾伯斯认为:决 策有狭义和广义之分.狭义地说,进行决策时在几种行为 方法中作出抉择;广义地说,决策还包括在作出最后抉择之 前必须进行的一切活动.具体而言,行政决策是指国家行 政机关为了实现行政目标,依据既定政策和法律,对面临要 解决的问题,拟定并选择活动方案的行为过程. 在我国,行政决策在以往通常属于行政学的研究范畴, 但从行政决策本质上看,行政决策是行使公权力的行为.其 特点表现在主体,目标,对象以及责任承担上.行政决策的 主体是行政机关,从主体而言,其具有公权力的性质;行政决 策的对象是国家,社会和地方的公共事务,主要基于公共利 益的考量而做出的决定,具有公共的特性.此外,行政决策 具有强制执行的特点,对涉及到的利益相关人有确定不移的 影响力,行政决策具有权力的特性.另一方面,行政法的作 用和功能主要是约束公权力的,使公权力的行使在法的轨道 上前进.因此行政决策应当受到行政法之约束,并目应当纳 入行政法学的研究范畴.L2行政决策具有影响利益和产生, 变更及消灭权利义务关系的作用.行政决策的实质就是对 利益的重新分配.因此,行政决策的过程应当受到约束,而 其中完善行政决策过程中的公众参与机制是约束行政决策 侵害的可靠途径之一. 在过去的几十年间,公众参与机制在行政法领域得到了 充分发展.在发达国家,公众参与己经成为行政法的核心价 值之一,而发展中国家也致力于此制度引介,移植.【3J一般来 说,公众参与有着两个层面的含义:首先是表面性,功能性, 制度性层面的,也就是公众参与作为一项具体制度对行政决 策,行政管理的作用;其次是本质性,价值性和宪政层面的, 也就是对行政权力的约束,控制及对整个宪政权力的再分 配.公众参与有着各种表现形式:听证,公共评论,建议,批 评,游说等都是传统的公众参与形式.在广义上,公众参与 甚至包括教育,资讯,复审,反馈,互动,对话等方式.公众参 与机制运用的领域极为广泛,例如立法领域的法律制定,法 律试行和法律修改中的公众参与;司法领域中的私人检察 总长对公共利益的维护以及法院通过对行政诉讼原告资格 的扩张而对行政程序中的公众参与价值的扞卫;行政领域的 听证制度的推广和行政立法中的公众参与等等. 二,行政决策公众参与机制在我国的建立与发展 行政决策中引入公众参与机制是现代民主政治的产物, 姜明安教授认为,中华人民共和国成立以后,中国行政法与 公众参与制民主的发展经历了三个阶段:文革前(1949 年一1966年),文革中(1966年一1976年)和文革后 (1978年一现在),特别是在最后一个阶段,行政决策中公众 参与机制在我国得到了较快发展,真正的参与制民主在中国 开始产生,发展,形成国家公权力运作的一种新机制.L4 我国1996年公布的《行政处罚法》规定了我国行政处罚 听证制度,它是引进国外先进法律制度和经验的一次有益尝 试,在我国民主法制史上具有重要意义.而行政决策听证源 于1998年《价格法》的规定:制定关系群众切身利益的公用 事业价格,公益性服务价格,自然垄断经营的商品价格等政 府指导价,政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管 部门主持,征求消费者,经营者和有关方面的意见,论证其必 要性,可行性.2000年通过的《立法法》规定在行政法的起 草过程,为广泛听取意见可以采取听证会的形式,将听证的 范围扩展到政府定价和行政立法领域.2004年7月1日起 施行的《行政许可法》对听证程序做出了更为详细具体的规 定. 在地方立法中,2004年5月21日重庆市人民政府第3O 次常务会议审议通过《重庆市行政决策听证暂行办法》,其中 该办法第三条规定了11项需要组织听证行政决策事项,如 拟定或者修改城市房屋拆迁,农村土地征用的补偿安置方式 和标准,可能对生态环境,城市功能造成重大影响的政府投 资项目的立项审批或核准;重大建设