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法国公共交通管理体制及经营模式
面临社会主义市场经济体系的逐步完善和入世后的挑战,为解决城市的加速发展所带来
的城市交通拥堵问题,城市公共交通行业如何改革是包括各级政府部门、公共交通企业及准
备进入城市公共交通市场的各种社会力量关注的焦点。当前,包括公共交通、供水、燃气等
在内的公共设施行业,都在借鉴国际经营管理经验,将特许经营制度纳入改革的研究内容。
而法国是对公共设施实施特许经营较为成功的国家。因此,在城市公共交通行业的改革中,
有必要对法国对于公共交通的认识、政府在公共交通发展中的地位和作用,以及法国公共交
通经营管理模式等方面的情况做些研究。在2001 年召开的中法城市交通研讨会上,法国政
府部门和企业介绍的情况,为我们对中国公共交通行业的改革提供了有益的帮助。
一、法国公共交通管理的制度框架
法国是城市公共交通比较发达的国家,除了常规的公共汽车外,大运量快速轨道交通系
统也发展迅速,拥有地铁的城市从巴黎发展到里尔、里昂、马赛、图卢兹、鲁昂等城市。拥
有有轨电车网的城市也由三个城市发展到一百多个。整个巴黎大区拥有 16 条地铁、2 条有
轨电车、5 条巴黎大区地铁快线(RER)和一个扩大的郊区铁路网(1397公里)、1254 条公共汽
车线路(18218公里)、107500 个换乘停车位(中转停车场)。在巴黎大区1.2 万平方公里,1100
万人中,每天有670 万人使用公共交通工具,公共交通出行在巴黎占61%。
法国公共交通的发展也曾经历了一段曲折,在20 世纪60—70 年代,法国的政策是通过
大规模的道路基础设施建设,以满足大量发展的私人汽车的交通需求,汽车拥有量大幅度提
高。但结果由于小汽车过快增长,不仅没有解决交通问题,反而适得其反,道路拥挤不堪。
法国政府吸取这一失误的教训,特别是从城市规划、环境保护、节约能源和交通安全出发,
对政府的政策进行了调整,开始大力发展公共交通,在法规政策、财政政策等方面实行公共
交通优先政策,给予公共交通很大的扶持,并对小汽车实行有节制的限制措施。
在法规方面,1982 年颁布了《国内交通指导法》(LOTT),规定政府要向所有人提供价
格合理的公共交通。同时将公共交通的具体管理权利下放给地方政府,由地方政府成立交通
组织机构负责组织城市或大区的公共交通。公共交通组织机构的基本制度框架包括四个决策
层:市镇议会、省议会、大区议会、国民议会。但根据城市的不同地位,交通组织机构的组
成也不相同。负责巴黎大区的公共交通组织机构是巴黎大区交通委员会(STIF),1959 年创
建,包括国家、巴黎大区及下属8 个省的代表。董事会中国家占一半,董事长为巴黎大区行
政长官。其他外省地区也由地方政府组建了共230 个交通组织机构(AOTU),由议员领导。该
机构的规模也不同,仅有一个市镇的占40%;市镇协会的占55%;混合型委员会的占5%。
各交通委员会或交通组织机构的使命包括:制定交通和票价政策;审批投资和运输频率;
完成交通基础设施的招标工作;选择运营模式适用的法律框架,选择直接经营或特许经营的
方式;选择使用的设备和运营路线;组织联运,协调各项服务等等。
在巴黎大区交通委员会(STIF)组织公共交通的职责中规定:确定是否需通车;运营公司
的选择及服务运营的技术方案;各运营公司业务的协调;制定票价和交通票据。在网络拓展
和改善服务方面,批准新的基建项目;对改善服务质量方面进行投资;帮助达到交通财务平
衡。
由于这些交通组织机构都要求必须掌握可观的财政资源,因此对于发挥决策者的作用至
关重要,也使政府能较好的适应现代化城市发展对城市规划的要求。
根据 1996 年颁布的《空气质量法》,为减少空气的污染,法国政府又规定10 万人以上
的城市必须制定《城市出行规划》,规定了居民出行的组织原则及商品运输、交通运输和停
车的基本原则。制定《城市出行规划》的目的包括:减少汽车流量;大力发展公共交通;提
高道路的使用效率;组织停车;组织商品的运送;鼓励企业和国家机构使用公交,在开车时
提倡合用车等等。
由于有法规政策的支持和健全的管理机构,法国城市公共交通的发展得到了强有力的制
度保证。
二、法国城市公共交通的融资方式
法国城市公共交通融资方式的选择,取决于法国政府对待公共交通认识的独特理念。作
为组织公共交通、制定票价政策的交通组织机构认为,公共交通票价的制定不能以完全由乘
客承担为出发点。如果这样,运输价格会很快变得高不可攀,引起乘坐率的下降。而乘坐率
下降又会导致票价进一步
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