英国中央政府对地方政府的绩效考核体系.docVIP

PAGE PAGE 7 英国的政府绩效管理体制和几点启示 廖 昆 明 内容提要： 本文全面、深入地探讨了英国中央政府对地方政府进行绩效管理的历史演变过程、当前的政府绩效管理体制、绩效评估的指标体系、绩效评估对改善地方政府服务质量与管理水平的作用以及评估结果对中央政府与地方政府关系的影响。文章最后阐述了对我国政府绩效管理和评估的几点有益的启示。 关键词： 英国、中央政府、地方政府、绩效、管理、考核、评估、审计、监察、指标、最优价值、CPA、BVPIs、PSA。 人们通常认为，法国是西方国家中央集权行政制度的典型。但实际上，英国中央集权的程度比法国有过之而无不及。这一点集中体现在英国中央政府对地方政府独特的绩效管理体制上。 英国中央政府对地方政府的绩效管理经历了长期的历史发展，目前已经形成了一套完整而严密的体系。这个体系目前主要由两部分组成：“最优价值绩效指标”（BVPIs） Best Value Performance Indicators。Best Value（姑且译为最优价值）在这里只是一种称谓。本考核体系所涉及的所有地方政府和公共服务机构在英国都被称为“最优价值当局” Best Value Performance Indicators。Best Value（姑且译为最优价值）在这里只是一种称谓。本考核体系所涉及的所有地方政府和公共服务机构在英国都被称为“最优价值当局”（Best Value Authority）。 Comprehensive Performance Assessment。 英国政府绩效管理体制的历史发展 十九世纪中叶以前，英国中央政府和地方政府的关系是以政治、司法监督和审计三种传统的责任机制为基础的。但这种监控的责任机制基本上是地方性的。十九世纪中叶的改革运动改变了这种地方性的监控责任机制，代之以一种在中央政府和相关的独立委员会监督下、由地方官员履行职责的行政体制。而中央政府和相关委员会最初使用的监控方法就是监察和审计的方法。这种中央集权的监控模式影响了此后100多年英国中央政府与地方政府之间的关系。 英国中央政府对地方政府绩效管理功能的演变 在整个二十世纪，尽管地方政府由当地选民选举产生，因而首先对当地选民负责并承担提供公共服务的责任，英国中央政府及其代理机构（Agency）以及相关的独立委员会依然保留着对地方政府的高度监控权，如受理上诉、审批、监察、审计、指导、任命等等。其中监察和审计是英国中央政府对地方政府进行绩效管理的主要方式。 十九世纪以来，英国中央政府对地方政府的监察功能是以效率为核心内容的。中央政府的监察人员拥有很大的权力。其主要表现是，如果监察结果表明某地方政府在某一项或几项职能上的服务效率和质量不符合标准，他们可以建议中央政府减少、甚至撤销对地方政府这些职能的财政拨款或补贴。到上世纪90年代初，中央政府监察的主要内容是教育、治安、消防和社会服务工作。监察工作主要由中央政府各部或其代理机构以及相关的独立委员会在其管辖领域内执行。 英国中央政府对地方政府的审计功能源于1834年通过的“济贫法”（Poor Law）。该法案规定必须对地方政府进行强制性的审计。审计的目的是保证地方政府财政的公正、廉洁和效益。此后，根据1844年的“济贫法”修正案，1846年成立了独立于地方政府的“县级审计署”（District Audit Service），监督检查地方政府的财政健康状况。一百多年以来，尽管审计人员的角色经常受到质疑，但外部强制审计的基本功能却从未遇到挑战。二十世纪70年代的立法将审计人员审计加裁决的角色改变为审计加检举。裁决的职能转归司法部门。 在英国，审计的职能从未仅仅限于检查地方政府财政的违规行为。它还涉及确保地方政府财政资源明智、有效和谨慎地使用，防止资源的浪费。在行使此类职能的长期过程中，审计部门逐渐开发出一套不仅分析财务状况，而且分析统计与管理信息的方法和技能。由此，从二次世界大战结束以来，以研究资金使用效益（VFM） Value For Money，本意为钱花得值得。 Value For Money，本意为钱花得值得。 然而，管理审计的出现和实行引起了地方政府的不安。它们担心县级审计署会因此成为中央控制地方民选政府的工具。在地方政府的压力下，1972年的《地方政府法案》 见Local Government Act（《地方政府法案》，下同）, 1972。在保留县级审计署的同时，允许地方政府在县级审计署之外选择其他经中央政府认定的私营审计机构进行审计。1977年，在地方政府要求建立独立于中央政府的审计机构的压力下，中央政府在英格兰和威尔士成立了一个咨询性的机构：“地方政府审计咨询委员会” 见Local Government Act（《地方政府法案》，下同）, 1972。