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我国土地收益分配机制存在问题和改革建议 土地收益是在土地利用过程中，集体和国有土地使 用权出让、转让、租赁以及在土地不动产上课税立费使各个 利益主体取得的收入。在我国现行制度安排下，土地收益的 主要来源包括地租收入、地价收入、地税收入以及地费收入。 土地收益分配包括国家或政府通过土地征收所获取的农地 非农化收益的分配，通过出让、租赁等市场手段获取的土地 所有权收益的分配，以及利用土地税费等财稅手段所集中的 土地收益在各级政府之间的分配。 我国现行的土地收益分配机制初步实现了土地从无偿 使用向有偿使用的转变，在一定程度上凸显了土地的价值， 土地的租、税、费及价格也起到一定的调节土地市场的作用。 然而，也出现了一系列负面效应。 土地收益分配机制存在的问题 地方政府过度依赖土地财政，农地非农化加剧 土地出让金实质上是一定年期内地租现值的总和。在这 一点上，出让金、批租制也可以看作是收取地租的一种形式。 1994年财税制度改革后，并未很好解决地租地价分配问 题。首先是地方政府过度依赖土地财政”。据统计，2012 年，全国土地出让金高达2.69万亿元，占当年地方财政收 入的31%。比2011年降低了 7个百分点，但依然处于历史较 高位。实际上，从2002年开始，全国土地总收入占比就高 于20%, —直在波动中上升，期间有几年，该比例甚至一度 超过50%, 2010年甚至达到76. 6%,对地方财政收入起着不 可或缺的作用。然而，这种主要依靠“土地财政建立的城 市经济发展模式也是不可持续的，将数十年后的公共财政收 入提前收了，一旦大规模城市化进程结束，可供开发的土地 日益减少，未来的公共财政状况将会面临严峻考验。 其次是农地非农化加剧问题。由于地方政府以土地作为 资本“原始积累”的手段来满足区域经济发展的需要，由于 滥用征地权以及征地补偿标准偏低等原因，没有体现集体土 地所有权转让的价值。这种非市场化的行为导致农地转非农 用地收益分配形成的土地收益大头在下”的分配格局， 激励地方政府积极进行农地非农化，地方政府耕地保护 动力缺失。 地税分配中重流转轻取得和保有 自1994年分税制改革的逐渐完善，我国的地税收入基 本上形成了土地使用权取得、保有、流转为主要环节的土地 稅收体系。然而，我国现行的土地税收体系仍存在税负结构 不合理，重流转轻取得、保有的问题。如土地转让环节需交 纳契税、印花税、增值税、营业税、所得税、城市维护建设 税等，总体税负平均水平达15%,过重的土地流转税使土地 经营者获利较少，大量存量土地难以进入市场，造成土地供 应不足，影响了土地二级市场的发育。而土地的取得环节的 耕地占用税过轻，最多10-20元/平米，土地持有环节的城 镇土地使用税以大城市为例仅有1. 5-30元/平米，且不少地 方甚至尚未开征，造成耕地的大量侵占、闲置与浪费。 地费分配中以费代税、以费挤税 在我国有关法律、政策及地方各级政府目前收取的土地 费中，土地复垦基金、新菜地开发基金、农业重点开发基金 等具有税收性质，外商投资企业土地使用费、城镇和工矿区 以外的国有土地使用统筹费等未纳入土地使用费，存在以费 代税现象。政府的土地收益中土地税仅是其中很小的一部 分，因为税收归国库，构成预算内收入，而且地方政府与中 央政府的税权分布不平衡，地方政府的积极性不高，地方政 府的土地收益更多的以各种费的形式取得。据估计，我国城 市土地相关的收费少至十几项、多至72项，其中一些费用 构成预算外收入，因此，一些地区、部门在利益驱动下，乱 收费现象严重，正常土地税收受到冲击，出现了以费挤税现 象。 土地收益分配机制的改革建议 2006年12月，国务院办公厅下发《关于规范土地使用 权出让收支管理的通知》，对土地出让金的收入范围与征收 管理、实行“收支两条线”管理、规范出让金收入使用范围 等做出详细的规范要求，应当说是这一土地收益分配的新机 制是中央破解耕地保护难题的一剂良方。 规范土地收益的使用范围，实行“收支两条线”管理 明晰和规范新增建设用地土地收益使用范围，主要包括 征地成本（如征地补偿费、土地开发支出）外，重点用于农 地保护与民生投入，如社会保障费、粮食安全费用、新农村 建设支出等。存量建设用地土地使用权出让、转让等土地收 益使用范围大体与上述相同。土地收益全部收缴地方国库， 纳入地方基金预算管理，支出一律通过地方基金预算从土地 收益中予以安排，实行“收支两条线”，在地方国库中设立 专门账户，专门核算土地收益的收入与支出。 构建土地收益地区分配框架，建立耕地保护区域财政补 偿机制 耕地保护是确保国家粮食安全的一项重要的、公共利益 性质的事项，是中央政府的主要职能，而地方政府出于经济 发展的压力，没有保护耕地的利益驱动力。从土地资源禀赋 和土地利用的地域分工角度看，