深化改革和依法行政关系之再认识.docVIP

深化改革与依法行政关系之再认识 李　洪　雷 ??? 摘要：在改革和依法行政关系问题上，学界主要有“先立法、后改革”和“先改革、后立法”两种观点，前者强调改革试验性、偏重实质合理性；后者强调法治规范性、偏重形式与程序合理性。这两种观点都存在片面性。在全面深化改革和社会主义法律体系已经形成的大背景下，应当重新认识两者之间关系。这种新认识要点是：坚持法律优位，不能进行违法改革；当改革在形式上面临法律障碍时，应首先在法律体系内部解决；合理界定法律保留原则的适用范围；扩大地方立法权的主体范围；行政机关应更加注重以柔性和间接方式实现改革目标；必要时利用授权机制来进行地方改革试验；制定《改革促进法》。 ?? 关键词：改革;依法行政;法律优位;法律保留;改革促进法 一、引言 ??? 如何处理深化改革与依法治国尤其是作为依法治国之关键和核心的依法行政之关系，是攸关全面深化改革能否顺利推进、依法治国方略能否得到贯彻实施的重要问题。法学界对如何处理改革与依法行政的关系问题，主要观点有两种。一是“先改革、后立法”说。 HYPERLINK /admin/news.asp?Class_Id=0Class_Name=理论前沿 \l _ftn1 [1]该说认为，改革就是要打破旧体制，只要决策者的动机和目的是好的，其实际效果有利于发展生产力、有利于增强综合国力、有利于提高人民生活水平，就可以进行违法甚至违宪的改革。这种改革不同于恶意地破坏法治，属于“良性违宪”、“良性违法”，应当允许甚至鼓励。与之针锋相对的第二种观点是“先立法、后改革”说。 HYPERLINK /admin/news.asp?Class_Id=0Class_Name=理论前沿 \l _ftn2 [2]该说认为，无论是“良性”，还是“恶性”的违宪或违法，都是不允许的，同样必须追究责任。为尊重法律权威，应严格贯彻依法行政原则，改革决策和其他所有决策一样必须要依法进行，对违法改革要“零容忍”，改革决策如果与现行法律规定有抵牾之处，就必须先修改相关法律。 HYPERLINK /admin/news.asp?Class_Id=0Class_Name=理论前沿 \l _ftn3 [3]笔者认为，在全面深化改革和社会主义法律体系已经形成的大背景下，需要对上述两种主流观点加以反思，并重新认识改革和依法行政的关系。 二、对两种主流观点之反思 （一）对“先改革、后立法”说之反思 ?? “先改革、后立法”说的核心在于强调政策在推进改革中的关键作用，该说在很长一段时期内支配着我国改革实践：包括农村土地经营体制改革，国有土地使用制度改革，国有企业改革，事业单位改革……都是在没有法律根据甚至违背现行法律的情况下，由党和政府以政策文件的形式推行的。尽管立法机关也制定了很多法律，然而法律只是政策稳定以后发挥事后的确认和保障作用。与西方发达国家通过立法方式推进改革的法制驱动型改革相比，这种政策驱动型改革的优势在于，可以不经繁琐的立法程序，方便、高效、灵活和迅速地回应社会需求。该说注意到了政策驱动型改革的优势和法治的局限性，对法治与改革的内在紧张关系有清醒的认识，这是其力量所在。但是，它的不足之处在于：对政策驱动型改革的缺陷认识不足，对法治的功能与作用重视不够，有走向法治虚无主义的危险。实际上，伴随着中国改革的全面推进和经济社会政治的发展，政策驱动型改革的弊端已日益暴露。一是对政策的实施、保障以及责任机制缺乏制度化的规定，人治色彩浓厚。政策出台具有较强的随机性，其合理性在很大程度上依赖于决策者个人的知识和修养；政策实施效果则依赖于领导关注程度，有些政策在执行过程中会因领导人注意力的改变而逐渐处于停滞状态。反之，运用法律形式则有利于确立改革的目标和原则、所要建立的基本制度和所要遵循的程序以及相应的监督机制等，这有利于消除改革中的不确定因素，保证改革目标的实现和改革措施的落实。二是政策难以全面协调各方利益并进而获得社会广泛认同。在改革进入深水区以后，改革所涉及的问题日益复杂，各方面利益博弈日趋激化，改革决策往往涉及深刻而剧烈的利益调整，只有通过正式而严格的立法程序，才能广泛听取各方面意见、协调各个群体利益，才能保障改革方案的公正性、科学性与合理性，从而使其得到社会认同、进而贯彻实施。三是政策无法保证改革的系统性、整体性与协调性。我国处在全面深化改革的历史时期，改革在相当长的时期内都是与发展并重的一个常态主题，其全局性、综合性、长期性和利益关系的复杂性，要求必须注重改革的系统性、整体性与协调性，而这些要求只有通过制度化、规范化、程序化的法治建设才能得到体现。四是伴随着依法治国、建设社会主义法治国家被确立为治国方略并载入宪法以及社会主义法律体系的形成，树立宪法和法律的权威、保证宪法和法律的贯彻实施，成为完善国家治理体系的重要着力点和各界