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科学发展观与中国财政法治建设 【关键词】科学发展观财政法治公民权利 【正文】 当前，中国的改革已经步入深水区，中国的现代化建 设也已逼近全面建设小康社会的第三步发展战略目标。党 的十六届三中全会适时明确提出“坚持以人为本，树立全 面、协调、可持续的发展观”，强调“按照统筹城乡发展、 统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发 展、统筹国内发展和对外开放的要求”，推进改革和发展。 法治既是全面、协调、可持续发展本身不可分割的一项重 要内容，同时也是实现这一发展内容和目标不可缺少的手 段和路径。财政［1］法治，由于关涉政府与人民，财产与税 收，自由与福利，从而在中国当前的法治建设中，起着排 头兵和突破口的地位和作用。因此，如何在财政法治建设 中贯彻科学发展观的思想和理念，实践科学发展观的目的 和要求，是当前财政法学界需要认真思索和回答的重大课 题。一、以人为本的发展观与财政法理念之转型 以人为本是科学发展观的本质和核心。“以人为本， 就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不 断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。” ［2］这一 点，对于中国财政法治建设而言，可谓直接指明了发展的 目的和归宿，道出了财政法治的理念和精髓。财政，是一 个多维概念，它是一个政治的范畴，也是一个经济的范畴, 还是一个历史的范畴。然而，在宪政时代，它首先是一个 法律的范畴。财政直接关涉国家与其国民［3］之间财产和自 由权利之分割。从直观和表象上看，国家的财政权及行动 权力［4］与国民的财产权、自由权利属于此消彼长的关系。 但是，从本质和深层次而言，两者又是对立统一和相互依 存的。国家财政收入仰仗国民财富之创造和供给，由此决 定国家财政权以国民财产权为存在之前提和基础；［5］另一 方面，国民的财产权有赖于国家财政权之保障。“国家的收 入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保它所余 财产的安全和快乐地享用这些财产”。［6］在现代社会，经 济的安全运行和社会的平稳发展以及公民的福利保障更有 赖于国家财政资金的有效运作。因此，公民的自由发展权 还有赖于国家财政权的有效行使。但是，历史的经验告诉 我们，财政权力并不总是能够时刻铭记国民财产权之基础 性地位，同时，更常常基于权力趋于腐败和滥用的本性， 走向国民自由权利之反面。因此，在理念上厘清国家财政 权与国民财产权之本末关系，在制度上保障国民权利之本 源性地位，是确保国家财政权与国民财产权关系中统一超 越对立，依存发展为良性互动的唯一路径。 西方资本主义国家对这一命题的破解是以宪政取代专 制政治，以权利本位取代权力本位，以人民主权、法治和 人权保障作为财政权运作的宪法规则，以公民各项权利的 保障和实现作为财政权运作的目的和归宿，从而有效地确 立公民权利的本源性地位，并将财政权驯服于公民财产自 由权之下。我国在建立人民民主政权之后，同样以人民主 权的形式确认了人民利益的本源性地位，并以财政权力的 积极运作，确保人民基本政治经济文化权利的平等实现。 可惜的是，国家权力的无所不包，无所不在，湮没了公民 个体权利的自主性和能动性，使得公民权利成为臣服于国 家权力、仰仗于国家权力的第二位的权利，公民义务则成 为领先于公民权利的先在而受到过分强调。在财政领域， 尽管人民民主专政的国家制度解决了财政的政治合法性问 题，但是国库中心主义、财政权力本位的观念占据了财政 的立法、执法和司法的全过程，过于泛化的财政权力大大 限制了公民自由安排劳动财富并自主发展的权利和空间。 [7]在这种状况下，权利必然驯服于权力，敬畏和顺从于权 力之下，难以确立自身本源性的地位和伸张自己自由发展 的本性。 以人为本的发展观昭示着中国财政法理念的正式转型。 改革开放以来，随着市场取代计划、政府与市场职能的分 工与互补，义务本位的法制建设逐渐转型为权利本位的法 治建设；而财政，也在国有资产的大量退出和税收依存度 的逐年上升中，逐渐从全面干预缩小和规范为公共物品提 供的必要限度之内。在中国社会主义市场经济经历了改革 开放的最初阵痛期而走向成熟和完善之时，将财政法的基 本理念由国库中心、财政权力本位观转型为公民权利本位 观是非常必要和适时的。 所谓公民权利本位观，即公民权利为国家财政权存在 的全部意义和目的，国家财政权不仅以公民财产权的保护 为前提和基础，而且以实现公民各项基本权利为目的和方 向。公民基本权利具有本源性和第一位的意义，而国家的 财政权以及以其为依托的各项行动权，全部服务于公民基 本权利的保障和公民自由发展权的促进。除此之外，国家 财政权别无自身独立存在的目的和意义。在市场经济条件 下，国家财政必然表现为公共财政。即国家财政权作用的 力度和范围，以满足公民的公共需求和促进公民的全面发 展为尺度和界限，超出此界限和尺度，财政