精准扶贫机制创新研究.docVIP

精准扶贫机制创新研究 习近平总书记在２０１３年１１月于湖南湘西考察时，提出“精准扶贫”的扶贫理念，强调扶贫工作要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，力图在２０２０年彻底解决我国农村剩余七千万贫困人口的贫困问题。在习近平总书记精准扶贫思想的指导下，过去几年，我国脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从１０．２％下降到４％以下。党的十九大报告进一步提出新时代我国扶贫事业的新目标，要求坚持精准扶贫、精准脱贫，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到２０２０年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。因此，在未来三年的扶贫攻坚中，创新和发展精准扶贫机制将对新时期我国的扶贫事业起到积极的推动作用。精准扶贫思想的一个重要理念就是要精准识别贫困人口，提高扶贫瞄准效率，减少漏出。现有的贫困户识别机制以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式，整户识别。〔１〕然而，随着对贫困认识的不断深入，理论界越来越意识到贫困不单单是一个静态的生存状态，而是这个生存状态的动态变化过程，也由此产生了动态贫困理论。动态贫困理论对实践精准扶贫机制提出了新要求，从而发展和深化了精准扶贫机制：一方面，在扶贫瞄准中，要求动态化地精准识别不同贫困动态类型的贫困人口；另一方面，针对不同贫困动态类型的贫困人口，实施针对性的帮扶政策和社会保障政策。本文基于中国当前贫困的特征事实，介绍了动态贫困理论的产生和发展，以及对扶贫实践的要求。进一步，基于我国当前全面实施精准扶贫战略的背景，利用动态贫困理论分析了精确瞄准贫困人口、精确帮扶贫困人口的精准扶贫机制。从动态贫困理论视角，提出落实精准扶贫思想的扶贫措施。这一研究对提高扶贫工作效率，防范脱贫人口返贫起着重要的意义，也为精准扶贫理念下的扶贫制度创新提供理论基础。 一、动态贫困研究的现实和理论背景 动态贫困理论伴随着对贫困人口的逐渐减少和返贫人口不断出现这一特征事实的深入分析而不断发展。它追踪贫困人口脱离贫困、陷入贫困或持续贫困的生存轨迹，分析不同种动态贫困类型的产生原因，指导扶贫实践由静态走向动态，制定具有动态性瞄准功能的扶贫政策、提高扶贫效率。１．返贫率高居不下是新世纪以来我国农村贫困的显著特征随着中国扶贫事业的不断发展和贫困人口的不断减少，返贫率高居不下是新世纪以来我国农村贫困的一个显著特征，已经成为农村扶贫工作亟待解决的紧要问题。据统计，在２００７年中国的贫困人口中，有６９．１％在２００８年脱离贫困，而在２００８年的贫困人口中有６６．６％为当年的返贫人口；〔２〕在２００８年的贫困人口中有６６．２％在２００９年脱离贫困，而２００９年３５９７万贫困人口中，则有６２．３％是返贫人口。〔３〕基于这一特征事实，叶初升和赵锐的利用生存分析方法的研究也表明，虽然在宏观层面，中国农村贫困发生率逐年降低，但是在微观层面，陷入贫困和脱离贫困的过程以非对称的比例同时存在，不过大多数贫困家户在经历了短期的贫困后即会脱贫。〔４〕基于上述特征事实，当前的贫困人口中有相当一部分经历过脱离贫困又重新陷入贫困的动态过程，甚至有些贫困人口经历了多次脱离贫困，又陷入贫困的往复循环。究其原因，一部分贫困人口在中国高速经济增长的大环境下，结合政府的开发式扶贫政策，实现了自身发展能力的提升，脱离贫困，只是偶尔因为身患疾病、遭受灾害，又缺乏风险分担能力，暂时陷入贫困，这一部分人会在外部冲击结束后依赖自身的发展能力摆脱贫困；另一部分人，仅仅依靠政府的持贫帮扶政策暂时脱离贫困，但并没有实现自身发展能力的提升，因此，在离开政府的帮扶措施或扶贫援助后，很快会重新陷入贫困；还有少部分贫困人口，由于缺乏发展能力，或无法接入政府的扶贫措施，或因为贫困程度太深，即使在政府帮扶的情况下，也无济于事，长期处于贫困状态。２．发展经济学对贫困问题的研究从静态走向动态在贫困人口的贫困状态呈现动态变化的特征事实基础上，发展经济学家也越来越意识到，贫困研究不能仅仅静态的关注同一时期贫困人口的规模大小，而是应当动态的观察贫困群体在不同时期之间贫困状态的动态变化过程。〔５〕这一认知源自广泛存在于众多发展中国家的显著特征事实，即福利水平低下和福利水平的持续波动并存。对贫困状态变化过程的研究也构成了贫困动态问题研究的基础，并不断得到深化和发展。基于动态贫困的理念，Ｊａｌａｎ和Ｒａｖａｌｌｉｏｎ根据多个连续时期观测的家户消费水平，把贫困分解为慢性贫困和暂时贫困。〔６〕其中，慢性贫困为一定时期内，农户期望消费低于贫困线的状态，由农户在一定时期内不变的低水平的资产禀赋以及较低的资产回报率所导致，这些资产包括农户的人力资本，物质资本，社会资本，金融财产，自然资源等。慢性贫困之外的贫困