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地方立法主体扩容问题与对策 ［摘要］地方立法作为国家立法体系的重要组成部分。地方立法主体扩容是经济社会发展的需要，对于辽宁而言，将为新一轮辽宁老工业基地的振兴提供法律保障和政策保障，为优化辽宁营商环境提供法律支持，为辽宁自由贸易区的改革和创新提供良好的法治环境。 ［关键词］地方立法；主体；立法质量 一、地方立法主体扩容的背景 地方立法作为国家立法体系的重要组成部分，是指有权的地方立法机关，依据法定的程序，对本地区的经济、文化和社会生活等各项事务制定、修改和废止规范性文件的活动，发挥地方立法的作用是促进我国法治建设发展的必然要求。我国地方立法经历了从1949建立中华人民共和国到1954年的分散立法时期、从1954年宪法颁布到1979年的中央集权立法时期、1979年组织法实施到现在的集权下的分权立法时期。从总的发展趋势上看，我国的地方立法主体是不断扩大的。2013年党的十八届三中全会提出，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。2014年，党的十八届四中全会提出，“依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月《立法法》据此做出重大修改，除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市以外，又赋予其他设区的市以地方立法权，并且规定，其他设区的市开始行使地方立法权的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素来确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这样，就将过去49个“较大的市”享有的地方立法权，扩大到所有的设区的市、自治州和广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市4个不设区的地级市，地方立法主体的数量扩容到历史上最多的时期。截止到2016年1月，已有209个扩容后的地方立法主体被确定可以开始制定地方性法规，如关于历史文化保护的《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》，关于环境保护的《三亚市白鹭公园保护管理规定》、《宿州市城镇绿化条例》《温州市市容和环境卫生管理条例》等地方性法规应运而生。辽宁省在2015年《立法法》修改之前，有5个拥有地方立法权的城市，包括省会城市沈阳，大连、鞍山、抚顺和本溪4个国务院批准的较大的市；在《立法法》修改以后，辽宁省内所有的设区的市都享有了地方立法权，也就是说，辽宁在原“较大的市”的基础上，又增加了丹东、锦州、营口、阜新、辽阳、铁岭、朝阳、盘锦及葫芦岛9个设区的市拥有了地方立法权，这样，辽宁省就由原来的5个拥有地方立法权的城市，扩容到14个。在《辽宁省实施赋予设区的市地方立法权工作方案》中，规定了设区的市行使地方立法权的指导思想和目标任务、基本原则和组织领导、主要工作和时间安排以及工作要求和批准程序，明确了辽宁省将用一年半左右的时间，循序渐进、积极稳妥地赋予9个设区的市地方立法权。2015年9月，辽宁省人大常委会通过了《辽宁省人民代表大会常务委员会关于确定9个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，9个市具备赋予地方立法权的条件，人口数量、地域面积、经济社会发展情况符合立法法的要求；在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护方面已经制定了大量规范性文件，有些规范性文件急需上升为地方性法规，有强烈的立法需求，并且具有制定地方性法规的工作能力。据此，赋予丹东、锦州、营口、阜新、辽阳、铁岭、朝阳、盘锦和葫芦岛市人民代表大会及其常务委员会自2015年10月1日起，可以开始制定地方性法规，这样，辽宁省14个市全部享有地方立法权。 二、辽宁地方立法主体扩容的意义 地方立法主体扩容是经济社会发展的需要，对于辽宁而言，将为新一轮辽宁老工业基地的振兴提供法律保障和政策保障，为优化辽宁营商环境提供法律支持，为辽宁自由贸易区的改革和创新提供良好的法治环境。地方立法的先行先试，适应了地方对规则治理的现实需要。因为，地方是最有活力和创造力的实验场，也是许多改革措施和创新突破的发源地，随着经济社会的发展，地方需要自行治理的事务也就越来越多。如果地方没有立法权，要么依赖“红头文件”进行社会治理，要么突破法律实现改革创新。改革开放初期，经济建设迅速发展，法治却未能及时跟进，存在一些不合时宜的观念和做法，将改革与法治对立起来，认为“改革创新就是要突破法律的条条框框、突破法律的约束”、改革先行先试可以不受法律约束，一些改革措施存在“良性违法”或“良性违宪”，也被认为是可以接受的。这些观念和做法，虽然满足了一时之需，但是主观性、随意性和变动性极大，造成城市自身发展和建设的失序、失衡和失范。目前，改革进入攻坚阶段和深水区，经济、社会、法治正处于深度变革之中，相比于20世纪70年代末改革启动之时，加速推进的改革，因为强调“顶层设计”、“整体推进”及制度体系的“系统完备