立法体制的嬗变与改革.docxVIP

　　本文作者刘鹤挺工作单位中共陕西省委党校,立法权是国家权力的最重要表现形式,其设置是否科学,行使程序是否公正以及运行是否和谐顺利,都直接关系到国家政治的稳定与社会经济的发展。 　　特别是在中国这样一个历来实行成文立法的国度里,科学合理地划分国家各机关的立法权限,健全立法程序,完善对立法的监督,加强立法的科学化、规范化,提高立法质量,维护国家法制的统一,都将显得尤为重要。 　　新中国成立后的50多年间,中国立法体制外向层面上体现在立法权限的划分与立法主体的设置上,内向层面则表现在不同时期国家立法功能的配置和法律体系结构的规制。 　　前者主要表现在中央与地方的立法权限的设置模式,后者则更深一层体现了对立法事项和法律体系建设的分工和限制。 　　任何国家立法体制的形成都与本国政体形式不无关联,也受到本国政治、经济、文化、法制传统等深层次因素的影响。 　　在这当中,一定立法理论的指导、立法制度保障和立法技术的规范,都会对一国立法体制的形成和完善起着相关的作用。 　　50多年中国立法的历程表明,在中国这样一个缺少法治传统的国家里,这些诸多因素的影响在不同的历史阶段,对中国立法体制运行的影响力,显得尤为突出。 　　为了从宏观上把握与分析中国立法体制的历程,笔者以为,可以将其划分为三个发展阶段,这三个阶段中又分别以一定的立法体制的修缮作补充来实现国家立法的功能。 　　第一阶段1949年至1954年的宪法颁布;第二阶段1954年至1979年;第三阶段1979年至今。 　　一、1949年至1954年是立法权的相对分权体制时期新中国人民政权的建立,为新中国人民立法工作带来了曙光。 　　然而,新中国的法制建设是在废除旧法制的基础上艰难迈步的,百废待兴的局面,尤其是建国初期政体的不完善中央和地方普选制尚未形成,要使立法体制在短期内确定其相应模式,是有一定困难的。 　　早在建国前夕,1949年9月召开的第一届政治协商会议上就确定了新中国的第一个人民政权的代表机关,通过了《共同纲领》。 　　其纲领第12条明确规定中华人民共和国的国家政权属于人民,人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。 　　国家最高政权机关为全国人民代表大会,全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关。 　　[1]《共同纲领》中关于中央人民政府委员会行使的职权有制定并解释国家的法律、颁布法令,并监督其执行;规定国家施政方针,废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令,处理战争与和平问题,批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定等。 　　同届会议上通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第四条还规定中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权。 　　由此可见,1949年10月1日至1954年9月20日期间,中央人民政府委员会是国家最高权力机关。 　　在这样的政体形式下,当时的立法体制深深烙上了历史的痕迹。 　　建国后,在1954年第一届全国人民代表大会召开前的一段时期里,共和国的立法体制基本上是中央与地方相对分权的体制。 　　这在当时的历史条件下不仅是可行的,也是必须的,它与我们党在战争年代尚未取得全国政权的条件下,为政权建设习惯采用的施政方式有直接关系。 　　早在1931年,在江西瑞金召开的中华苏维埃第一次全国代表大会上通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中已有规定中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议苏维埃大会,在大会闭会期间,全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关,在中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务,发布一切法令和决议案。 　　1949年2月,中共中央发布的《关于废除国民党的六法全书与确定解放区司法原则的指示》一文中指出,司法机关办事原则应该是有纲领、法律、命令、条例、决议之规定者,从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议之规定者,从新民主主义政策。 　　第一届中国人民政治协商会议全体会议通过的《共同纲领》和《中央人民政府组织法》,作为建国初期两项重要的宪法性文件,基本上奠定了建国初期共和国立法体制的雏形。 　　但其中却存在不完善的地方,在实践中也造成了一定的消极影响,从而也从一定程度上违背了立法活动的规律性。 　　在中央,政协全体会议立法活动除只在1949年9月召开的第一届全体会议上通过了《共同纲领》和几个法律外便告结束。 　　政务院作为国家政务的最高执行机关,《共同纲领》和《中央人民政府组织法》没有规定政务院享有立法权,但为了贯彻执行《共同纲领》和国家法律法令和执行中央人民政府的施政方针,政务院却行使着颁布决议和命令,废除或修改各委、部、会、院、署、行和各级政府与国家法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令