立法制度的嬗变及创新.docxVIP

　　本文作者陈应珍工作单位中南财经政法大学随着社会主义建设和社会主义改造的开展,国家急需各种法律,因此,1955年一届全国人大二次会议及1959年二届全国人大一次会议又通过两次授权授予全国人大常委会制定单行法规及在全国人大闭会期间修改法律的权力。 　　这样的立法体制一直维持到1979年5地方组织法6颁布前夕。 　　纵观建国初期直到1979年5地方组织法6颁布前的三十年立法制度史,不难发现,虽然这一时期的立法权限体制发生了很大变化,但从宪法和组织法及其他法律的规定来看,都具有一个特点,即对立法制度的规定极为笼统、零散,主要是对各立法主体立法权力的授予,而对立法权限的划分或立法程序极少规定。 　　2宪法和组织法程序化规定阶段。 　　这一阶段以1979年五届全国人大二次会议通过的5中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法6的颁布为标志。 　　这一阶段,法律关于立法制度规定的发展有着深刻的社会根源,即文革0之后对于民主与法制的重新认识和强调。 　　1979年5地方组织法6赋予了省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定和颁布地方性法规的权力,而且对议案的提出、审议、通过、撤销及其处理首次进行了规范。 　　1982年公布施行的5中华人民共和国全国人民代表大会组织法6和现行宪法吸收了这些成果,奠定了中央与地方分享立法职权的宪法基础,并初步建立起了法律法规监督体系。 　　根据1982年现行宪法的规定,全国人大有权修改宪法并监督宪法的实施,制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律。 　　全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法的实施,制定和修改除基本法律以外的其他法律,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,解释法律,撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销地方国家机关制定的同宪法、法律以及行政法规相抵触的地方性法规和决议。 　　国务院有权制定行政法规,改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;省级人大及其常委会有权制定地方性法规,民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例。 　　为了适应经济、社会对立法的需求,1986年第二次修改的5地方组织法6进一步授予了省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人大及其常委会制定地方性法规的权力。 　　至此,我国的立法权限体制基本建立起来。 　　在这一阶段,立法制度具有以下几个方面的特点1立法主体范围扩大,中央一级有全国人大及其常委会、国务院;地方一级有省级人大及其常委会、人民政府,较大的市和省会市的人大及其常委会;2开始从程序方面规范立法活动;3初步建立起立法监督体系。 　　3单行法律或法规规定阶段。 　　80年代后期,关于程序的研究引起人们的广泛关注。 　　学术界普遍认为,程序不仅具有工具性价值,更重要的是,它自身还具有促进民主、保障人权的功能。 　　在这一思潮的推动下促成了80年代后期的三个典型的程序性法律的诞生,即1989年5中华人民共和国全国人民代表大会议事规则6、1987年5中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则6和1987年5行政法规制定程序暂行条例6。 　　前两个议事规则都以专章的形式对议案的提出和审议作出了规定,使立法制度具有了操作性。 　　5行政法规制定程序暂行条例6是我国第一个关于立法制度的单行法规,根据这一具有行政法规效力的法律性文件,国务院部分组成部门和一些有规章制定权的地方政府根据该条例制定了规章制定程序。 　　同时,伴随着80年代后期地方性法规的大量涌现,各地普遍感到明确地方性法规的立法程序对于提高地方性立法质量的意义,各地相继制定了规范地方立法活动的程序法。 　　如山东省人大常委会于1989年制定的5关于地方性法规制定程序的规定6,河北省人大常委会于1988年制定的5河北省地方性法规规程6。 　　据统计,截止到1987年底,全国已有24个省、自治区、直辖市对地方性法规的制定程序作了具体规定。 　　还有一些省,在关于人大或人大常委会议事规程的地方性法规中亦对此作了规定,如1990年5上海市人民代表大会议事规则6[1]187193。 　　此外,1990年国务院还发布了5法规规章备案规定6及国务院办公厅发布了5关于贯彻实施3法规规章备案规定4的通知6。 　　这一阶段立法制度在确认现存立法权限体制的基础上,突出的特点在于从注重立法的数量到注重立法的质量,偏重于从程序方面规范立法活动,立法活动的规范化、制度化大大向前迈了一步。 　　4法典化阶段。 　　这个阶段以5中华人民共和国立法法6的制定和颁布为标志。 　　十五大报告提出的、由现行宪法第三次修正案所确认的依法治国方略为5立法法6的产生提供了宏观背景。 　　正如学者袁宏曙所说现在制定立法法是一个比较恰