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行政改革制度环境及限制条件 　　一、权力结构与制度环境国企改革的实践经验这种制度环境不仅包括市场，亦包括国家对组织的影响。 　　对此，布洛维在《生产的政治》一书中将国家引入分析体系，揭示了微观的车间政治与宏观的经济制度间密不可分的关系。 　　布洛维认为不同的经济制度资本主义、社会主义、殖民主义的含义体现在国家扮演的角色不同。 　　换言之，我们不能忽视国家对企业生产的制度性影响。 　　[2]林毅夫等亦认为改革以前国有企业的低效率是国家为在资金稀缺的条件下实现重工业优先发展的战略目标，以扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度，以及没有自主权的微观经营机制共同作用的结果。 　　[3]但是，新制度主义的缺陷在于过分强调制度环境的影响，没有对组织自身权力关系和运作机制予以足够关注，因此不能解释导致组织变化的内部结构因素。 　　事实上，在国有企业适应从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的改革过程中，其内部权力结构的变化尤为明显。 　　根据周叔莲1998的研究，国企改革大致经历了从放权让利、扩大企业自主权到采取承包租赁、推进所有权与经营权的两权分离直至建立现代企业制度的三个渐次深化的发展阶段。 　　相应地，其内部权力结构的变化亦呈现出明显的阶段性特征。 　　赵明华和蒂奥通过对河南纺织业三家国有企业劳动控制的研究，揭示了国有企业一旦以追求利润为目标，也会像自由竞争时期的资本主义企业一样对个人进行身体、心理、精神的控制。 　　[4]特别是随着两权分离的实施，管理权力不断扩大，企业中的权力结构也由魏昂德所描述的高度制度性依附的新传统主义转向去组织化的全权主义，其典型特征是工厂对工人实行强制、严格的管理方式。 　　[5]在这种权力结构下，工人与管理者的关系不再是庇护依附主义性质的，而是转向对抗式的联盟，利益成为双方合作的基础。 　　当然，这种关系可以是稳固的，也可以是脆弱的平萍，1997。 　　至于第三阶段的改革则是以建立现代企业制度为框架所实施的国有企业大规模战略重组。 　　其中，集中体现企业权力结构转变的产权重组主要是通过股份制改造、联合、兼并、分离与分立以及要素流动等途径所进行的国有企业结构重组邓鸿勋，1997。 　　建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体也一时成为改革的主流话语。 　　但与此同时，人们也注意到发展迅速并在国民经济中占有相当地位的非国有经济并非具有明确的产权归属，它们大多由乡镇或居委会所有，产权边界处于模糊状态。 　　倪志伟1994认为这是在政治权力和市场机制并存的转型经济中，企业试图克服微弱的市场环境和不完全的市场转型情况下产生的问题的一种结构安排，并指出作为过渡性形式的混合型产权最终会随着市场制度的完善而转向明晰的产权结构。 　　[6]林毅夫等人却认为，国有企业问题的真正原因不在于产权结构，而在于缺乏充分竞争的外部环境。 　　[7]以上两种观点虽各执一端，但存在融合之处。 　　事实上，若从关系产权的角度来看，产权作为一束关系，其结构和形式是该组织与其他组织建立长期稳定关系、适应其所处环境的结果[8]。 　　在这个意义上，组织内部的权力结构总是衍生于特定的制度环境，并以之为存在的基础。 　　因此，两者的匹配影响重大。 　　至此，通过国有企业改革的实践经验，提取出内生于改革过程的两个关键变量———权力结构与制度环境。 　　二、权力调整的制度限制中央-地方关系的变迁历程权力结构，作为权力的组织体系，用于指涉权力在不同主体之间的配置及其相互关系，其以特殊的方式造就了主体的行为选择。 　　在有关我国行政改革问题的讨论中，人们习惯于将改革视为在经济发展和由此引发的社会结构性变迁过程中，对现有体制以及体制内权力安排所进行的必要调整。 　　[9]其中，中央-地方关系作为整个权力结构中的关键环节，不仅是我国财政体制改革的要点，而且也是经济、政治体制改革的突破口傅晨、张晏，2007。 　　改革开放初期，为打破中央高度集权的计划经济体制，推动社会主义市场经济的建立，国家采取放权让利的政策，将相当一部分原属中央的企业管理权、基建项目审批权、投资决策权下放地方。 　　与此同时，为明确中央、地方各自的预算收支范围，国家进一步推动了财政体制改革。 　　1980年在除三个直辖市外的所有省和自治区实行了财政分灶吃饭，1988年又在37个省级地方政府和计划单列市实行了财政包干。 　　包死基数、确保上交、超收留用、欠收自补的分权式改革，极大地激发了地方政府的积极性，推动了其行为重点向经济建设的转变。 　　但是，随着资源配置能力和财政相对独立性的增强，地方政府的谋利化倾向亦日益凸显，并逐渐演化成为一个