论立法机关与行政机关的配置.docxVIP

　　现有立法权配置下存在的问题梳理一部分行政机关立法权的合宪性存疑根据《宪法》第89条第1项、第90条第2款，享有立法权的行政机关仅仅是国务院以及国务院的各部、委员会。 　　然而，《立法法》中提到的中国人民银行、审计署和拥有行政管理职权的直属机构，省级人民政府和较大市人民政府都没有明确地被宪法赋予规章制定权。 　　有学者发现，地方政府的规章制定权是1982年12月2日五届全国人大五次会议对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修改中赋予的[1]146。 　　但是该法毕竟是宪法的下位法，我们无法用其来解释宪法上的地方政府规章的制定权。 　　另外，对于除了部委之外的部门规章制定权能否通过宪法解释能够实现目的，还值得疑问，例如宪法对于审计署的权限规定已经很明确了，如何从中推导出规章制定权，还不是很明确。 　　二行政机关立法的定期清理机制缺失前文我们提到的暂行法规大量存在的现象源于我国目前对于行政法规、规章等行政机关的立法行为缺乏定期清理制度。 　　行政机关立法的大量存在，规定的比法律细致，对于社会现状变化的敏感度又很高。 　　这一特征决定了行政机关必须密切关注社会现状和立法机关的立法状况，随时对其立法进行修改、调整。 　　但是，正如蔡定剑教授指出的，我国行政机关的立法清理工作是运动式的，没有长期机制的维持，庞大的行政机关立法中不合时宜、互相打架的现象出现也就难免的了[2]。 　　定期清理机制的缺乏对于立法机关和行政机关之间的权限配置的影响在于法律、地方性法规变动之后相应的行政法规、规章迟迟不予修改，极大地影响了立法机关立法效果的实现，甚至产生了阻碍作用。 　　三授权立法条款的模糊如前文中所述，《立法法》第8条规定了法律保留的事项，第9条规定了法律保留事项中可以授权国务院事先制定行政法规的范围，第10条对授权的内容进行了规定，第11条规定了授权终止的情形。 　　这些规定存在着如下的问题第一，可以授出的范围过宽。 　　根据《立法法》的第9条规定，法律保留中的国家主权事项，各级人民代表大会、人民政府的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度以及基层群众自治制度，对国有财产的征收、民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，仲裁制度等事项均有被全国人民代表大会及其常委会授出的可能性。 　　但明显失之过宽，例如国家主权事项、各级人民代表大会、人民政府的产生、组织和职权这些内容明显不适宜由国务院的行政法规介入，必须由民意机关形成的法律来予以规定。 　　第二，授权规定过于宽泛。 　　德国法中对于国会授权立法的要求为必须有形式意义之法律的明文授权、在法规命令中必须标明其制定之授权依据；在授权规定中必须界定授权之内容、目的及范围；必须公布于政府公报[3]17。 　　同时，德国联邦宪法法院通过判决对于明确程度做出了要求倘其授权如此不确定，以致不能预见，在那种案件，依那种趋势会利用该授权，以及依据该授权可能发布如何内容之法规性命令，则该授权规定便不具备当有之确定性。 　　[3]18而我国《立法法》第10条第1款中仅仅规定授权应当明确授权的目的和范围。 　　可以看出，该条规定对于授权决定的要求还是很低的，如要求记载的事项很少，明确一词比较含混。 　　这就给了国务院在依据授权制定相应规范时候具有较大的裁量空间。 　　第三，解除授权立法的条件不明晰，主动权掌握在国务院手中。 　　《立法法》第11条中规定的解除授权的条件为时机成熟时，全国人民代表大会及其常务委员会及时立法。 　　这里存在的问题一个是时机成熟是由谁来判断的问题。 　　该条中没有明确，有可能是全国人民代表大会及其常务委员会，但也有可能是国务院。 　　但是明确的是根据《立法法》第56条第3项的规定国务院在认为制定法律的条件成熟时，应当及时提请制定法律。 　　成熟与否的判断操之在国务院之手。 　　即使国务院认为成熟了，何谓之及时也是由国务院来自己判断的。 　　这就很有可能发生国务院迟迟不提起制定法律的现象。 　　另外一个问题是及时立法的判断。 　　这个含混的时间概念也可能成为全国人民代表大会及其常务委员会迟迟不立法的借口。 　　第四，对于授权监督制度设计的薄弱。 　　上文中提到的授权立法规定的种种模糊之处使得对于授权制度的监督显得尤为重要。 　　但是《立法法》中对于授权的监督规定也十分之简单。 　　《立法法》第88条第7项规定授权机关有权撤销越权或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权，第89条第5项要求授权制定的法规报授权机关备案。 　　这种规定过于笼统和抽象，授权机关如何监督、监督哪些内容不明确，甚至授权机关自身故意不监督的处理都没有提及，因而导致了实践中的运行及其效果并不理想[1]