公民治理理论和实践探讨.PDFVIP

公民治理理論與實踐的探討  許立一 《摘要》 20世紀初迄今 ，自由民主社會當中公共治理的主流論述應為多元論及其所 引導的利益政治實務 。但在 20世紀末葉 ，主張賦予公民更多的和實質的政治參 與呼聲日隆，且在實務上日益常見，此似乎意味著公共治理的理論與實踐正從以 多元論為基礎的利益政治逐步走向以社群意識為基礎的公民治理。職此之故 ，本 文將以社群論作為公民治理的理論基礎 ，闡述其精髓 ；其次 ，分析20世紀公民 治理發展受阻的原因 ；再者 ，闡述當代 公民治發展的契機 —社群論述重建的經 過 ；最後 ，扼要地敘述兩個實際的政策個案呈現公民治理的實踐 經驗。 關鍵詞 ：公民治理、公共治理、社群 、社群主義 、公民、自利個人主義 。  國立空中大學公共行政學系副教授 1 壹 、前 言 在多元論 （pluralism ）的引導之下 ，公共治理實務運作發展成為一種以利益 團體作為主要參與者的政治型態，而從理想與現實的比較可以發現，利益團體政 治 （現實）並不符合多元論原本所欲建構的多元政體之理想 。尤其是在 1960 年 代，西方蓬勃興起的社會運動當中所凸顯的族群隔閡、環境惡化、以及財富嚴重 分配不均等議題，使人們開始反思自由主義的政治型態是否過度向自利個人主義 傾斜，且太重視多數決的政治遊戲規則，因而導致社會中的弱勢遭到邊緣化的結 果。此般觀點深受新左派 （New Left School ）或稱新馬克思主義 （Neo Marxism ） 的影響與鼓舞，一股反對利益團體壟斷政策制定以及質疑自利為政治行動之唯一 動機的批判思想興起 。 1970 年代石油短缺的危機發生 ，導致美國遭逢嚴重的停滯性通膨 ，且此一 經濟劣境一直惡化至 1980 年代末期雷根 （Ronald Reagan ）主政結束時 ，美國經 濟陷入谷底，致使人們反思集權傾向的大有為政府似乎無力解決經濟危機，新右 派 （New Right School ）觀點因而大行其道 ，小而美政府頓時成為新寵。以上時 空背景的演變，帶來了 1990 年代乃至21 紀初仍餘波盪漾的新公共管理行政革新 風潮，但同一時間它也促成了更為實質的以及更為直接的公民參與治理（以下本 文皆簡稱公民治理）理念蓬勃發展，在今日公民治理似已成為超越新公共管理的 另一波改革浪潮 （cf. Rouban, 1999 ）。 綜合而言 ，公民治理受到兩種時空系絡及其思維的影響 ：一為 1960 年代社 會權利意識抬頭；另一為1980 年代小而美政府的反集權思維 。然而後者所蘊含 的自利個人主義卻又成為主張公民治理的支持者批判的對象，因為公民治理的支 持者採取社群意識的基調 ，主張蘊含命運共同體觀念的社群才是公民治理的基 礎 ，在他 （她）們眼中自利動機對於公共治理而言可能是弊要大於利。盱衡20 2 世紀末迄今，歐美先進社會中愈來愈多的政策實務經驗，足以證明公民積極參與 治理並不僅僅是一種理想或是政治學說，它是一種可以具體實踐的治理途徑和方 法 。 貳 、公民治理的論述基礎 本節以規範的角度闡述公民治理的論述基礎，首先明確指出優質和良性的公 民治理應以社群意識為基礎，其次臚列社群的概念意涵，最後則是闡述具備社群 意識之公民的內涵 。 一 、以社群意識為基礎的公民治理 1960與 70 年代 ，公民參與的觀念成為西方社會各階層關注的課題。可是 ， 當時的相關文獻卻多呈現出一種持續性的基調：雖然注重公共治理和公民之間的 多樣關係，但將公共政策的制定和有效執行視為是一種工具性質。在此觀點之 下 ，公民被視為消費者、特定計畫所必須之資訊和支持的來源 、公共決策基本價 值的根源、以及公共服務的配合者 （合作生產者）。而此中所隱含的偏見乃是 ： 公民被視為是消極被動的自利行為個體 ，而且公民參與通常被認為是弊大於利 （cf. Stivers, 1990: 248; King Stivers, 1998: 57-60 ）。亦即 ，公民是公民，政府是