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城乡一体化进程中农地使用权创新 摘要：城乡一体化进程中农地制度创新就是要弱化农 地所有权、强化农地使用权，即：仍然坚持土地集体所有， 但集体不具有对土地的生产经营、占有、使用和处置进行 干预的权利，减少其借所有者之名对农地生产经营活动的 干预；同时，让使用权强化和扩大，接近事实上的所有权， 从而使农民拥有土地的真正的处置权。 关键词：城乡一体化；农地使用权；制度创新；思路 Abstracts : Intheproc essofurban -ruralinte gration ， ru rallanduse rightinnov ationistow eakentheow nershipofr urallandan dtoconsoli datetheuse rightofrur alland ， ， th eruralland isstillown edbycollec tive ， howev er ， thecoll ectivedono thavetheri ghttomanag e : ，occupy , u seanddispo setherural landbuttor educethein tervention withproduc tionandbus inessactiv itiesinnam eof ， theuse rightofrur allandisco nsolidated andenlarge dandisclos etorealown ershipsoas tomakepeas antshavere aldisposal rightofrur alland. K eywords： ur ban-rurali ntegration ； ruralland useright； i nstitution alinnovati on； idea 城乡一体化发展需要一系列制度创新，具体就土地使 用权制度而言，要完善农地流转制度，赋予农民实际的支 配土地的权利，继续对30年不变的二轮土地承包进行调查 研宄，探究阻碍该制度顺利实施的深层次原因，对症下药 一、现行农地使用权制度存在的问题 土地承包是当前农地使用权制度的核心。土地承包期 不稳定的根本原因在于农民对自身生存保障的担忧和对公 平的天然诉求。前者使农民不愿意也不敢轻易放弃土地， 后者使农民对增人不增地的政策存在矛盾心态。而各种使 用权创新的实践说明，任何一种制度安排，只有在从农民 的角度出发、给农民以稳定的使用权预期、减少行政性的 干预、同时兼顾各方利益时才有生命力，这也是农地使用 权制度变革的总趋势。 当前，我国农地使用权制度主要存在以下问题： 集体土地所有权主体模糊 我国现行《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》都规 定了农村土地属于集体所有。但对农村集体所有权的主体 究竟是谁，立法上却相当模糊。我国《宪法》第1 0条规定: “农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以 外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”该 条规定尽管确认了农村的土地属于集体所有，但并没有明 确规定农村土地的具体所有者。《民法通则》第74条规定： “集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农 业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管 理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于 乡（镇）农民集体所有。”《土地改革法》又规定：“村农民集 体所有的土地分别属于村内两个以上农民集体经济组织所 有的，可以属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。” 很明显，上述立法规定了三种主体，即乡农民集体、村农 民集体和村民小组农民集体，并同时使用了 “农民集体所 有”和“农民集体经济组织所有”两个概念。立法造成的 模糊是不言自明的。首先，“农民集体”不是一种独立的民 事主体形态。依民法理论，只有自然人、法人以及特殊情 况下的国家具有独立法律人格，是能够独立享有民事权利 和承担民事义务的民事主体。而“按照旧的意识形态造就 的‘劳动群众集体’的概念在法学上不是科学的概念”， “因为劳动群众集体的法律形态在法律上无法界定”。“农 民集体”作为主体究竟是自然人还是法人，人们不得而知。 一些学者将“农民集体”视为一种独立的权利主体，这在 理论上和实践上都是难以成立的。因为，“集体所有权的 主体不可能是自然人，否则就会导致私有制或私有财产权， 集体也不可能是法人”，因为“法人可能会破产，这样就可 能导致集体所有制的瓦解”。而且“法人一旦走上社会也就 会有自己的逻辑，而试图摆脱自然人制约，与自然人平起 平坐，甚至凭其财力，以势压人，反仆为主，形成法人专横” （注：张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社， 1997年版，第162页。）。其次，“农民集体”和“农