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城市建设中土地规划存在问题和其对策 摘要：由于土地规划存在实用性不强、与其他规 划衔接不够完善且缺乏预见性等问题，为了解决这些问题， 本文提出了五点建议，一是加强研究，为规划的开展作好科 学准备；二是做好组织准备，加强协调性；三是重视规划内 容的导向性；四是动员公众参与规划过程；五是加强实施措 施的针对性和关联性。 关键词：土地利用规划；城市规划；建设用地 中图分类号：TU984文献标识码：A 一、富裕县土地利用现状及特点 1、 土地利用现状 富裕县土地总面积40.2万公顷，占齐齐哈尔市土地面 积的9. 6%，其中农用地27. 7万公顷，占土地总面积的68. 9%; 建设用地1.8万公顷，占土地总面积的4.6%。[1] 2、 土地利用特点 耕地比重大，人均占有耕地数量多 富裕县人均耕地0. 74公顷，是全省人均耕地0.31公顷 的2倍多。 城乡建设用地集约利用水平低，城镇人均用地标 准偏高 富裕县城乡建设用地利用粗放，人均城乡建设用地面积 502. 3平方米，存在乱占滥用、浪费土地等现象，城镇内部结 构和布局不尽合理，农村居民点用地数量大且布局分散，村 庄周围空地较多，土地节约集约利用不够充分。 农村居民点占地面积多，城乡建设用地置换潜力 较大 全县农村居民点用地面积1.2万公顷，人均农村居民点 用地674平方米，远远高于国家标准。随着城镇化进程加快， 大量农民进城务工经商，农村人口呈下降趋势，通过拆迁合 并农村居民点，减少农村居民点用地面积可用于弥补新增城 镇用地指标不足。 二、土地规划存在的问题 1、土地利用规划的实用性不强 随意调整规划的内容 现行规划在如何用地方面的制度显得有些欠缺，往往规 划修改跟着用地走，调整比较频繁，走不出“纸上挂挂，不 如领导一句话”的怪圈，富裕县也不例外，因此导致土地利 用规划的实用性不强。具体表现为：一是到期就可以修改； 二是依据经济增长的需要，可以临时报批修改；三是新一届 政府经常随意更改上届政府制定的土地规划；四是规划指标 存在市场化交易。 公众参与度不高 土地利用总体规划通常是直接由国土部门组织自身力 量或委托大专院校、规划设计院等单位进行编制，然后组织 政府相关部门参加会审，很少征求当地居民的意见，因而缺 乏公众的广泛参与。 2、 土地规划与城市规划衔接不够紧密 上一轮土地利用总体规划中，富裕县的建设预留地指标 是220公顷，截止到2010年，富裕县的各类建设征用土地 面积为116.6公顷，占建设预留地指标的比例为53%，还有 大约103公顷的建设预留地没有得到有效利用，但是由于富 裕县经济发展战略的多次调整，使建设预留地的落位难以达 到科学准确，形成了有指标但征地难的不利局面［2］。 3、 规划缺乏预见性 不能充分估计经济发展速度 上轮规划是在宏观经济形势紧缩的背景下制定的，没有 充分预见此后出现的城乡经济持续快速的发展，使得经济较 为发迗地区的规划建设占用耕地指标出现不足的现象，城乡 建设发展空间受到约束，导致矛盾突出。 规划与需求不能完全吻合 由于建设项目的动态性以及不确定因素较多，同时分析 和预测用地的方法存在缺陷，使得规划预留用地与实际的建 设项目选址存在一定程度的定位、定量偏差［3］。 三、解决土地规划问题的几点建议 1、加强规划工作的研究 从总体上看，我国还没有形成国土规划体系，更没有形 成制度。在以后编制国土规划时，建议从开始就考虑调整规 划内容，明确国土规划的基本内容和方法，建立国土规划的 体系，使上位规划可以指导和约束下层次规划，使下层次规 划能落实上位规划的目标，形成了规划体系就可以更好地实 现全国和地方的国土开发整治目标［4］。 2、做好组织准备，加强协调性 省级以下国土规划由各级政府牵头，国土局承担，规划 局、水利局、农业局、环保局等相应的部门组成领导小组， 根据具体情况抽调相应系统内部的人员或聘请科研机构和 高等院校的老师一起负责规划的具体编制工作，由全国国土 规划专家小组负责指导和监督，各部门应加强协调，通力合 作。 3、 重视规划内容的导向性 在目前全球经济一体化的宏观背景下，我国处在计划经 济向市场经济的转轨、工业化和城市化的快速发展时期，地 区差异较大，当前所面临的重要问题是如何协调好人口、资 源、环境与发展问题。以此为背景，以解决实际问题为国土 规划的宗旨，为全面开展规划提供重要指导。 4、 动员公众参与规划 以往在一定的范围内，在编制国土规划的过程中也曾做 到征求有关方面和专家的意见，但未向公众公开，规划被批 准后也未向社会公布，没有动员公众监督规划的执行。在市 场经济条件下，多种所有制经济成分并存，市场的主体是经 营者和企业，规划向社会公开以后就能更广泛地收集到各种 所有制经营者和企业的意见和看法，完善规划体系，引导他 们按规划的要求进行布