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基于风险控制的地方公债制度安排 论文关键词:地方公债风险控制制度 论文摘要:发行地方公债会带来一系列的潜在风险。制 度的一个重要的功能就是减少不确定性和降低成本。为了 避免或减轻发行地方公债的负面效应，地方公债的制度安排 必须以债务风险控制为核心，做好地方公债的发行、使用、 偿还等各环节的风险防范。 为了应对金融危机，实现扩内需、保增长的目标，我 国实施了积极的财政政策。政府通过发行国债进行大规模 公共投资，同时规定了地方政府的配套任务，在“减收增 支”的情况下，这无疑给地方政府的财政带来巨大压力。 在此背景下，我国于200年3月份推出了地方公债制度，由 中央财政代发2000亿元债券为为地方投资筹集配套资金。 地方政府债券虽在目前我国政府问事权划分不到位、政府 间财政关系未理顺的情形下，以“救急”的面目出台的， 但我国已具备发行地方公债的现实基础，此时推出地方公 债制度也是我国推行积极财政政策的合理选择。 一、发行地方公债的现实基础 （一）分税制为发行地方公债提供了体制基础 分税制是市场经济条件下通行的处理政府问财政关系 的基本形式。我国199 4年分税制改革初步建立起了划分事 权财权的分级财政体制，地方政府拥有相对独立的财权。 举债权是政府财权的内容之一，地方政府通过发行地方公 债筹集资金也是完善分税制财政体制的客观要求。 （二）政府债券仍有发行的空间 在我国经济进行中，发行国债已经成为弥补财政赤字 的基本方式，有力地弥补了财政收入的不足，现阶段中央 可以通过发行国债来筹集建设资金，那么，我国进一步发 行国债的空间有多大？由表2可知，国家财政国债依存度和 中央财政国债依存度均超过了上限（通常上限不能超过 15%?20%，中央财政则不能超过25% — 30 %）,且中央 财政国债依存度超出上限幅度较大，表明中央财政债务负 担重，蕴含债务风险。国债偿债率反映财政偿还债务的能 力，国际上通常认为8°%?10 %是国债偿债率的安全控制 线，警戒线是22 %。我国国家财政偿债率处于超出安全线 与警戒线之问，说明尚有发行公债的空间，但中央财政偿 债率均超过警戒线，且逐年呈上升趋势，表明国债的还本 付息已经成为中央财政的一大负担，国债发行数量应予控 制。国债负担率还远未达到国际警戒线的水平（欧盟各国签 订的《马斯特里赫特条约》要求各国的国债负担率不得超 过60%），说明我国国债还有一定的增发空间。 以上通过对各指标分析，可以看出，中央财政的风险 逐步增大，其发行国债的空间越来越小，从国债负担率、 国家财政偿债率等指标看，公债仍有一定的增发空问。再 次，社会资金充裕，有足够的应债能力。近年来，我国居 民银行储蓄余额节节攀升。 XX年受金融危机的影响，居民消费倾向萎缩，储蓄意 愿增强，即使在银行存款利率连续下调的情况下，XX年我 国居民银行储蓄余额仍居高不下，首次突破2 0万亿元，居 民储蓄率高达28. 8°%。相对于股市的动荡与高风险，地方 公债作为“银边债券”，以其收益稳定、风险小的特点无疑 会成为投资者首选的投资品种。此外，各种基金如保险基 金、养老基金等也会成为地方公债的发行对象，对其蕴含 潜在的需求。 最后，多年发行国债的成熟经验为地方公债的发行和 管理奠定了基础。XX年地方政府债券是由财政部通过现行 国债发行渠道代理发行的，有利于充分利用财政部多年来 发行国债积累的丰富经验和成熟的技术，这为地方政府统 一发行和管理地方公债奠定了基础。证券交易市场及中介 机构的发展也为发行地方公债提供了良好的外部条件。 二、发行地方公债的潜在风险 （一）引发财政风险，即地方政府债务过度膨胀和偿还 的风险 1 994年分税制改革以来，财权的重心持续上移而事权 不断下放，成为这一时期政策变迁的突出特点。财权与事 权的严重不对等，再加上地方政府的财权不独立，没有独 立的税收体系，没有举债权，致使地方政府在财政上对中 央的依赖性更为加大。据统计，1994—XX年期间中央财政 收入平均为52. 4%,地方财政收入平均为47. 6%；中央 财政支出平均为26. 8%,地方财政支出平均为73. 2°%。 中央财政虽然试图通过税收返还、转移支付等手段弥补地 方财力的不足，事实上这些做法并没有解决地方财政的赤 字问题。面对如此巨大的缺口，地方政府只能开辟其他的 融资渠道，变相举债。 国务院发展研究中心地方债务课题组对我国各级地方 债务进行了初步摸底，据粗略统计，我国地方政府债务至 少在1万亿元以上，其中乡镇政府负债总额在22 00亿元左 右，乡镇平均负债400万元。债务的膨胀使地方财政状况 不断恶化，加重了地方财政的负担。发行地方公债可以使 地方债务显性化，规范地方政府融资，但同时也扩大了地 方政府的举债规模，易引发各种社会危机。发行地方债券 并不是政府债务危机的