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外来农民工融入城市的制度性障碍及对策 农民工从农村进入城市，在城市务工，并逐步以市民 的身份定居下来，完成身份、地位、生活方式和价值观念 的转变，是我国工业化、城市化发展的必然要求，对于消 除城乡差距、解决“三农”问题，构建社会主义和谐社会 具有重要意义。然而，从目前形势看，我国农民工融入城 市障碍重重，尤其是以户籍制度为核心的制度障碍是阻碍 外来农民工融入城市的主要因素，对其进行深入分析和研 究，将有助于我们采取相应对策彻底解决这一问题。 一、外来农民工融入城市的制度性障碍 （一）户籍制度障碍 我国户籍制度的核心是属地管理和身份管理，其本质 是控制人口流动，特别是农村人口向城镇流动。20世纪80 年代以后，为配合改革开放政策，虽然进行了一系列户籍 制度改革，在一定程度上缓解了户籍制度与社会经济发展 及劳动力转移之间的矛盾。但总体上看，现存的户籍制度 仍存在着较大的局限性，大中城市，特别是吸引外来农民 工较多的沿海发达地区大中城市仍未全面放开，尤其是对 外来农民工入户控制较严。如国家政策规定允许有合法住 所、有稳定就业或收入来源的农民工可以在城镇落户，这 一政策在全国不少地区已从小城镇扩大到中等城市。但发 达地区绝大多数地方的城镇，只对本地农村人口放开城镇 户口限制，而对符合上述条件的外来农民工到城镇落户并 未完全放开，更不用说到大中城市落户。进入新世纪以后 全国不少省市以居住地为依据从形式上统一了城市和农村 户口，但实质上，居住在城市和农村两地居民的待遇仍存 在巨大差异。 （二）就业制度障碍 在中国二元结构的体制下，农民工进城打工，首先遭 遇的就是就业歧视，相对于城市居民而言，农民工就业权 利不平等，不在同一起跑线上，主要表现有两个方面。一 是职业歧视。在现实中，农民工不仅长期被剥夺了成为城 市国有企事业和行政单位正式职工的资格，而且还被制度 排斥在城市部分就业崗位之外，给地方政府带来了巨大的 就业压力，许多城市为了缓解城市居民的就业压力，纷纷 出台政策对农民工就业工种、专业、人数、使用期限进行 严格限制，使农民工只能从事那些城市市民不愿做的“最 脏、最险、最苦、最累、最差、最重”的工作。二是工资 歧视。农民工在与雇主的工资搏弈中，不仅缺乏足够的信 息，包括该行业的平均工资水平、该行业中非农民工的工 资水平、其他竞争者的信息等，而且由于农民工劳动力的 买方垄断，使农民工在搏弈中处于明显的不利地位，不得 不接受低工资的现实。据统计，绝大多数农民工的收入仅 相当于正式职工的一半，甚至更少，同工不同酬现象比比 皆是。另外，故意压低农民工工资和随意克扣拖欠农民工 工资的现象也普遍存在且十分严重。 （三）社会保障制度障碍 以户籍制度为基础，我国在社会保障制度的设计上， 长期以来实行的也是城乡二元性的社会保障制度，城镇社 会保障制度保持固有的城市偏向，城市职工享受养老、医 疗、失业、工伤和生育五大保障，城市居民享受最低生活 保障，农民工虽然生活在城市，职业也转换成了工人，却 因其农民的身份而被排斥于城市社会保障制度覆盖范围之 外。 近年来，随着我国东部沿海地区外来农民工不断增 多，社会保障问题日益突出，北京、上海、福建、浙江等 许多省市都出台了一些相关规定，农民工已经开始被部分 纳入城镇社会保障体系。然而，由于地方性法规的不完善 性及制度门槛过高等因素，实践中暴露出诸多问题，进入 城镇社会保障体系的农民工数量非常有限，绝大多数农民 工权益依然不能得到保护。许多地方政府对企业依法组织 农民工参加社会保险，为农民工缴纳养老保险费的强制力 度不够，农民工参保率偏低。少数地方为了吸引外资，甚 至把企业不用为职工交社保费作为减轻企业负担，优化投 资环境的条件，对企业拒交社会保险费睁只眼闭只眼 些地区社会养老保险费征收基数和农民工实际收入脱节， 多数农民工难以承受。除养老保险外，绝大多数地区仍把 其他社会保障项目排除在农民工之外，有的即使有也是内 外有别。失业保险、医疗保险、生育保险，农民工普遍没 有。在工伤保险方面，用工单位很少主动为农民工办理， 有的即使办理了，其待遇也与城市职工有很大差异。由于 没有社会保障这把保护伞，农民工很难在城市生活存在许 多后顾之忧，难以安居乐业。 （四）教育制度障碍 长期以来我国城乡分割的教育制度，为外来农民工子 女进入城市学职工与城市居民子女接受同等教育，设置了 一道严格的障碍。进入新世纪以后，党中央、国务院虽然 出台了有关文件试图解决农民工子女上学难的问题，但不 少地方政府从地方利益出发，在执行中央文件精神，免借 读费招收农民工子女进入城市公办学校入学时，都设置了 一些关卡，大部分农民工子女仍然被剥夺了与城市儿童一 起平等进入公办学校的资格。如上海公办学校在接纳民工 子弟入学时，提出了一些附加要求。宝山区要求“