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对促进我国城镇化健康发展的财税政策思考 摘要：改革开放以来我国城镇化水平逐年提高，从 1978年的％提高到n年的°%，城镇化进程在快速推进的同 时，也引发一些不容忽视需认真研究解决的问题，如土地 城镇化快于人口城镇化，造成耕地资源消耗过大；城市公 共服务需求与供给之间的紧张冲突；城市之间恶性竞争加 剧等等。如何根据我国国情，结合实际，完善政策措施， 健全公共财政体制，是城镇化健康发展的重要课题之一。 一、我国城镇化发展中的突出问题及主要财政成因 从国际经验来看，城镇化率从20%提高到40%,需要相 当长的时间，如英国经历了 120年，法国100年，德国8 0 年，美国40年，而我国在短短的20多年间，就达到40%以 上的水平。城镇化的快速发展，既取得了辉煌的成就，也 产生了一些突出的经济和社会问题。 （一）我国城镇化快速发展中的突出问题 公共服务提供不足，影响和谐稳定。由于我国政府 正处在向公共服务政府转型的进程中，提供公共服务能力 尚有不足，所提供公共服务水平与居民现实需求之间存在 很大的缺口，突出表现在公共交通、教育、卫生、社会保 障、公共安全、环境保护等诸方面。在快速的城镇化进程 中，城市空间和数量的不断扩张，持续的人口流入，则更 是加剧了城镇基础设施和公共服务体系的压力，成为影响 社会稳定与可持续发展的重要隐患。 土地资源浪费，环境承载压力剧增。目前，土地城 镇化速度过快，人口城市化和产业化发展却相对滞后，造 成城市大量空间资源闲置，耕地等土地资源浪费严重，与 此同时缺乏合理规划，贪大求洋，大广场、大立交、大马 路、大绿地、大学城、大型会展中心、政府办公区大搬家 等现象十分普遍，蔓延式的城市建设，不仅导致空间布局 混乱，而且由于水土等自然资源过度开发利用，缺乏必要 的污染物处理和生态建设措施等，导致生态和环境状况严 重恶化。 农民工和失地农民缺乏保障，难以彻底转移。城镇 化的重要任务就是要将大批农业剩余劳动力转移到城镇非 农产业就业。但由于在公共财政框架中，进入城镇从事非 农产业的农民没有获得作为城市居民的社会权利，不仅工 资水平低，而且不能享有城市居民的住房、医疗、就业、 子女受教育的权利等，农民工城市化的成本高，难以实现 向城市的彻底转移，制约了农村土地的规模经营。失地农 民补偿水平低，保障措施不能落实到位，更突出的是失地 农民的就业问题得不到妥善安排，直接带来贫困，难以持 续发展。 区域恶性竞争加剧，阻碍要素流动。为谋求各地方 自己的发展，城市之间及城市与区域之间恶性竞争加剧， 一些大型的基础设施项目，如机场、港口、高速轨道交通 等项目，出现大量重复建设的现象。一些大城市利用行政 等级较高及相应的政治动员能力，出台许多地方优惠政策， 人为制造不平等的优势，阻碍要素在区域之间合理流动， 造成城市间产业同构，产业在区域间难以有序扩散等等。 （二）造成上述问题的主要财税原因 造成上述问题有多方面的原因，除了城镇化过程中对 我国国情和城市化道路缺乏清楚的认识、政府政绩观和干 部考核制度存在偏差、没有建立科学的城市规划工作体系、 城市发展管理滞后、土地征用双轨制等原因外，财政税收 体制不顺、政策导向不明、公共服务意识不足、建设资金 来源不稳，导致提供的公共服务规模、结构与质量不能适 应城镇化进程的内在要求也是重要方面。 1 .地方政府事权与财力的不对等是引发城镇化问题的 直接原因。地方政府既要担负地方社会的管理、兴办地方 社会事业、保证地方社会福利，同时更要肩负起地方社会 经济发展的职能。但分税制改革后，我国在财政体制上没 有建立起科学合理的财力与事权相对称格局。地方事权不 断增加、财力不断减弱。有限的收入难以满足城镇建设和 公共服务的资金需求，巨大的资金压力，迫使地方政府多 方寻找出路，圈占耕地、操纵土地市场价格等，通过城市 的规模扩张，带来地方政府财政税收最大化效应，形成预 算内依靠扩张带来的工商业税收增长，预算外靠“土地财 政” 土地出让收入增长格局。 我国城镇基础设施管理体制，仍然是政府垄断经营、 财政投资为主的格局。城镇基础设施是城镇存在和发展的 物质基础，但城镇基础设施建设体制改革滞后，没有建立 起适应城镇化发展需要的主要的、稳定的、长效的资金投 入机制。市场化融资、特许经营的等进展较慢。债券、股 票融资比重偏小，财政资金和银行贷款投入仍超过一半以 上。建设资金过渡依赖土地出让收益没有改变，导致了我 国城镇化过程中短期行为特别突出。 公共财政和公共服务型政府理念还难以贯彻。虽然 从1998年开始，己经提出了构建公共财政框架，但在实际 运作上，很难确定政府发展的职能与提供公共服务职能之 间的界限。与此同时，提供公共服务需要强有力的财政保 障，这就使得地方把更多的精力和关注点放在经济发展上， 导致了在发展理念和