对中国地方政府制度创新作用的一种阐释.doc

对中国地方政府制度创新作用的一种阐释 中国的市场化是一场前所未有的制度变迁，并带有明 显的政府主导色彩，政府实施了大规模的制度创新。在渐 进改革的路径下，地方政府在很多领域都充当了制度创新 “先行官”的角色。本文不准备就此作全面的展开，而主 要对其最重要领域一一产权制度创新所起的作用作一些探 讨。 一、打破原有制度变迁的路径依赖，以多元产权制度 创新推动中国的市场化进程 所谓路径依赖，指的是制度变迁的路向对现存制度安 排存在一定的依赖关系。决定制度变迁路径的有两种力量: 报酬递增和不完全的市场。如果没有报酬递增和不完全的 市场，制度并不重要。但是由于报酬递增和不完全市场的 普遍存在，制度就变得很重要，类似于技术变迁中4个方面 的强化机制就会发挥作用：[1] （1）设计一项制度需要大 量的初始成本；（2 ）学习效应；（3）协调效应；（4）适应 性预期。随着以特定制度为基础的契约的盛行，将减少不 确定性，从而得到自我强化而持续下去，或是良性循环， 或是锁定（Lock-i n）在某种无效率的状态下。一旦进入了 锁定状态，往往要引入外生变量或依靠政府体制的改变才 能扭转其方向。[2] （pl33） 由于历史的原因，我国选择了一条以国有制为主的产 权制度安排，它与计划经济体制相适应。改革初期，无论 是理论界还是实践界，绝大多数人都相信这种制度安排还 有生命力，可以通过改革使其逐渐完善。因上述4个方面 的自我强化机制而形成制度的路径依赖，使制度主体难以 从制度内部寻求突破。（1）人们相信，原有制度会随着它 们的推行，单位成本和追加成本都会下降。（2）通过不断 的改进，如放权让利和加强管理方等，降低制度的运行成 本，增加制度的产出。（3）众多与之相适应的组织，如政 府机构、金融与商业网络等，其运作习惯和方式都与其密 不可分，法律制度、习惯和道德等正式和非正式规则等， 也与之共生共存，从而产生相互协调的制度效应，强化对 传统制度的依归。（4）与传统体制相适应的组织及其成员 是既得利益者，维护原有的制度对它们来说可以减少不确 定性，对未来有较好的收益预期。而对市场制度规则，则 超出了其知识范围之外而难以把握。 国有企业的产权属国家所有，政府代为行使所有权。 政府目标的多重性决定了国有企业的自主权不可能真正落 实。政府除了要满足企业的利润最大化的要求外，也要满 足社会的要求，如就业水平和社会保障等。而在实际生活 中，是很难两全的。为了保证就业率，政府会在自己的权 力范围内干预企业的裁员措施。官员往往有一定的任期，为了达到任期内利益的最大化，可能要求企业上那些短期 内见效快的项目，这就有可能违背市场规律。要知道，政 府总会有办法通过各种正式或非正式制度安排对企业的经 营者施加影响。因此，指望缺乏自主权的国有企业去推动 市场化进程，就是一句空话。在这种制度依赖下，市场化 的动力只能源自体制外的其他经济力量。 改革初期，中央政府的放权让利使地方政府具有了独 立的行为目标和行为模式，具有了强烈的追求本地经济快 速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。［3 ］然而， 中央给予地方在国有经济的权力运作空间很有限，改革的 难度和成本大，迫使地方政府从传统体制外入手，进行增 量制度创新，培育新产权主体，［4 ］获得改革的比较效益。 于是，一些地方政府做出种种制度安排，直接投资、组织 或扶持非国有产权制度，如兴办乡镇企业，鼓励和扶持个 体和私营企业的发展，引进外资和促进“三资”企业的发 PC发展股份合作制等，从而使中国原有单一产权制度向 PC 发展股份合作制等，从而使中国原有单一产权制度向 多元产权制度过渡。 乡镇企业、个体企业、私营企业和外资企业与市场经 济有着天然的联系。它们始终没有被纳入资源配置计划的 盘子中，其资源要素的供给主要从计划范围以外取得，产 品也在计划渠道以外销售。企业经营预算的约束是比较硬 的，职工没有铁饭碗，经营不善就要被淘汰。乡镇企业， 虽然也是集体企业，但由于公有化程度相对比较低，经营 自主权也相应较大，容易走上市场。乡镇政府和村集体组 织相对直接依靠于企业的发展，他们更注重按市场规律办 事，减少交易费用，提高企业的收益率。作为乡镇企业产 权的最终代表者的社区居民，由于委托一代理链条短，地 域和人际关系范围也较窄，相对于国有企业更能实现对企 业经营者的监督。另外，乡镇企业经营者的职位是硬约束 的，与经营业绩直接相关，市场准则发挥着根本性的作用。 [5]这种种原因，使乡镇企业必须走市场化的道路。其他新 经济形式，如个体企业、私营企业和外资企业则无论从哪 个方面看，都是市场经济的当然力量。 樊纲等人最近研宄了中国各地区的市场化程度。他们 选择了 “政府与市场的关系”、“非国有经济的发展”、“产 品市场的发育程度”、“要素市场的发育程度”