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我国农村公共产品供给问题探讨 ［摘要］农村公共产品供给状况直接关系农业生产、农 民福利和农村经济社会的稳定和发展。保障农村公共产品 的有效供给，不仅是我国当前财政工作的重点，也是统筹 城乡经济社会发展，全面建设小康社会的重要任务。文章 针对我国农村公共产品供给总量短缺和质量低下的现状， 提出保障农村公共产品有效供给的几点建议。［关键词］农 村公共产品；供给；公共财政 一、总量短缺和质量低下一直是我国农村公共产品供 给的主要问题 在城乡分割的二元经济结构下，我国公共资源配置主 要向工业和城市倾斜。从“以农养工”到“农工自养”，城 乡公共产品供给上的相对独立和不均衡日益显现。在城市， 实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，城市公共产 品供给无论从数量上还是质量上都优于农村；在农村，实 行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度， 农民生产、生活所需的公共产品在很大程度上是由农民自 己承担，农村公共产品供给数量短缺、质量低下一直是其 基本特征。 经济体制改革以后，这种格局虽然在“乡政村治”模 式下进行了一些调整，但并没有根本改变。事实上，随着 国家经济重心的转移，农业经济的比较优势逐渐丧失，农 村的财政力量也大为衰减。改革后的乡镇政府虽拥有一定 的财权，然而与其承担的几乎涵盖了辖区内农村社会各方 面的职责相比，制度内财政收入显然是力不从心。1 994年 的分税制改革更加剧了基层财政的窘迫局面。在这种情况 下，农村公共产品供给的资金来源除有限的农村各项税收 外，主要依靠乡镇企业上缴的利润和管理费、乡统筹以及 各种集资、摊派、收费、罚没收入、捐款等。农村公共产 品以制度外财政收入为主的筹资特征展露无遗。这种筹资 制度，虽然在一定程度上缓解了农村公共产品供给的压力， 但实际上是政府把本应由政府提供的农村公共产品或由政 府与农民共同承担的农村公共产品的成本完全分摊给了农 民，加重了农民的负担。改革后的村级组织显然不是一级 政权，而从其向农民收取的“三项提留”及其使用来看， 无疑也扮演着筹资并提供农村公共产品的角色。 长期以来，由于缺乏有效的农村公共产品供给谈判机 制，一方面，农民无法在公共产品的供给决策中体现自己 的意志，行使自己的权利，对公共资源的筹集和使用缺乏 有效的监督；另一方面，在“自上而下”的农村公共产品 决策机制下，政府和村级组织也难以准确地表达农民在农 村公共产品供给方面的意愿。由于“建设财政”和地方政 府部门决策者追求“政绩”和“经济利益”的诱导，有限 的公共资源大多被以各种名目用于搞政绩工程和发展地方 经济，并未主要用于农民急需的农村公共产品的供给上。 这样，农村公共产品的供给不仅总量短缺、质量低下，而 且结构失调。 特别是在相对落后的中西部地区，许多县乡财政是 “吃饭财政”、“要饭财政”；许多农田水利基础设施年久失 修，抵御自然灾害能力较弱；农业科技人员短缺、研发资 金不足、成果推广力度不够，相关信息服务远远满足不了 农民需求；许多农村地区道路坑坑洼洼，晴天尘土飞扬， 雨天泥拧阻隔；农民就业技能培训供应不足，大多数农民 得不到有效的就业技能培训；农村义务教育经费短缺、质 量不高，校舍、教学仪器等硬件设施普遍落后，优秀教师 流失导致师资队伍整体水平低下；植被破坏、水土流失、 土地沙化、环境污染，农村生态环境日趋恶化，部分地区 人畜饮水困难，基本生存条件无法保障；农村医疗和公共 卫生设备陈旧，服务保障能力低，农民看病难，因病致贫 的现象时有发生；农村医疗保险、最低生活保障以及社会 救助仅在少数地区刚刚启动，大部分地区仍是空白。 与农民急需的一些农村公共产品供给不足并存的是， 在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的农村公 共产品的供给也出现了一定程度的过剩。例如，农村基层 政府部门管理过宽、分工过细、机构臃肿，人员膨胀；一 些基层政府办公大楼豪华气派，不少达标升级项目劳民伤 财；一些地区中小学校布局不合理，个别村庄小学老师比 学生多；一些贫困落后地区大力修建利用率极低的休闲广 场、歌厅舞厅、高档宾馆等，既浪费了大量公共资源，也 加重了农民负担。 为了减轻农民负担，缓和农村矛盾，稳定农村社会， 近年来，党中央、国务院实施了农村税费改革。很显然， 农村税费改革就是要在减轻农民负担的同时，试图通过逐 步改革直至取消己经过时的农业税，建立城乡一体化的税 收制度和村内兴办各种集体公益事业采取“一事一议”的 民主方式来建立一个较为合理的农村公共产品成本分担、 供给民主决策的机制。从农村税费改革的实践来看，达到 了减轻农民负担的政策目标，改革地区农民负担的绝对额 较改革前下降了 30%以上。但是，由于农业税改革不到位， “一事一议”制度筹资的有限性和操作上的困难，配套改 革未能及时到位，如基层政府机构改革步履艰难，每年区 区