探索参与共治的流域水污染治理新模式.docVIP

探索参与共治的流域水污染治理新模式 近年来，我国环保工程技术加强，资金投入增长，政 策约束更为严格，但水资源治理低效，流域水污染严重， 尤其是体制机制不健全，成为加剧我国水资源紧张的主要 原因之一。因此，探索我国流域水污染治理困境的制度性 出路，可能在于超越地方行政分割体制，探索并完善参与 共治的治理新模式。 一、现行流域水污染治理制度存在块块分割和分散管 理等弊端，不利于不同利益主体集体行动 流域水污染治理是典型的准公共物品，地方行政分割 体制强化了地方利益，与准公共物品的属性相悖，这是我 国流域水污染治理低效的体制性原因。主要表现在以下三 个方面： 一、地方政府客观存在自利化倾向，流域水污染属地 化治理原则使它们更多地考虑地方利益的得失；二、地方 政府对水资源的分散化管理造成部门职能的冲突。例如， 区域和行业在水资源开发、利用等方面的决策分散，地下 水、地表水和云水资源的管理部门分散，农业、工业、居 民生活用水管理分散，水管理决策执行权分散在政府领导、 技术人员和专职管理人员之间，部门分割还在相当程度上 造成“环保不下河、水利不上岸”的管理窘境；三、流域 水资源管理权分散在不同的行政部门，流域管理机构则被 限定在分散性的特定区域（如重要河段、边界河段和交叉 河段）和特定标准（如取水许可限额）之内承担水管理职 能，难以通过宏观径流调节来应对流域水质的波动。 在地方行政分割体制条件下，流域内不同利益主体难 以通过集体行动以实现共同利益，这是因为流域承载的规 模经济总量足够大时，以流域为载体的各个主体如政府、 市场、公民以及团体等就会因为各自利益的理性考虑而陷 入集体行动的困境。进一步说，行政分割体制条件下流域 水污染治理还存在着边际成本上升的趋势，越往下游治理 成本越呈现边际递增。地方行政分割程度越高，流域水污 染治理失效的后果越严重，其治理成本越大。 流域水污染治理的准公共物品属性，在本质上要求政 府、市场和公民个体都能够发挥治理的主体作用，而不能 依靠任何单一的运作方式。不改变各自为政的地方分治思 路，仅通过强化的属地管理、严格的排污收费、污染配额 的削减，以及改进治理技术、增加资金投入等措施，难以 摆脱流域水污染治理低效的结局。 二、参与共治是超越地方行政分割的流域水污染治理 体制创新，可促进不同利益主体集体行动 笔者通过田野调查，获得三则相对成功案例，它们各 自孕育着我国流域水污染治道变革和制度创新的因素。 江苏赣榆县和山东莒南县在联合治理龙王河流域水污 染过程中，两县政府间形成经常性的联席会议制度，两地 环境监察人员建立了联合督察机制。江苏和浙江两省在协 商治理澜溪塘流域水污染过程中，双方地方政府建立了市 县镇三级互动，发挥了政府间合作的优势和主导作用，社 会公众和团体对经济项目的环境评价实现了至关重要的参 与权、知情权和话语权。江苏、浙江和上海在共同治理太 湖流域水污染过程中，建立了多级政府之间的信息披露制 度、行政监察制度和联席会议制度，政府、市场和社会公 众都能参与共治，水利、环保、财政、农业等部门都能联 动合作。 龙王河、澜溪塘、太湖3个流域水污染治理案例，初步 显示了制度探索和创新带来的活力，是一种参与共治机 制。一是克服了各个地方政府自利化的倾向，强调流域经 济发展和生态环境的良性互动；二是摒弃了一个地方政府 的单边行政模式，强调多个地方政府之间的协同和合作； 三是脱离了经济权重决定话语权大小的传统游戏，强调地 方政府依靠行政力权威构建平等的对话平台，在信息对称 基础上通过谈判、协商达成共识和合作；四是突破了在单 一政府模式框架内谋划顶层设计的思路，强调政府、市场 和自治组织等都是共同参与流域水污染治理的主体力量。 三、探索流域水污染的参与共治制度，可以坚持循序 渐进、因地制宜、均衡激励的原则 实行参与共治，应该更多地表现为强制性、人为设计、 渐进式的制度变迁模式。严重的流域水污染治理形势紧 迫，制度变迁需要更多地由政府权威和强制力来推动，而 不是一般诱致性引导所能达到目的；制度创新的激励不够 充分，制度变迁需要更多的人为设计来规范，而不能任由 其自发演进和贻误时机；现存地方行政分割体制已经造成 治理制度固化和利益关系的复杂化，流域治理中的不同利 益主体经常出现零和博弈的困局，参与共治在现有模式基 础上不可施以激进化的简单手段。 参与共治的案例多发生在我国经济相对发达的小流域 地区，而大流域治理的参与共治机制形成困难但意义重大。 在经济相对发达地区，流域系统相对较小，水资源非常紧 缺，治理投入较有保障，公民法治精神浓厚，共同利益容 易形成，基层政府往往具有政策创新的动力。相反，大流 域内的不同利益主体的共同利益不易形成，它们在集体行 动中容易陷入困境。只有在对流域内地方政府的制度激励 中，考核地方政府政