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新型城镇化建设的投融资困境及其破解路径 摘要：新型城镇化是我国经济社会持续健康发展的重 要引擎，也是中国走向现代化的必由之路。解决钱从哪儿来 的问题是新型城镇化建设的一个关键环节。文章从阐述新型 城镇化的投融资特点入手，分析当前我国新型城镇化建设面 临的投融资问题，在此基础上，提出要通过推动投资主体多 元化、融资方式多样化、规范地方投融资平台、完善分税制 及配套相关制度等举措，以破解难题。 关键词：新型城镇化;投融资平台;土地财政;投资主 体多元化;配套制度 一、新型城镇化的投融资特点 当前，我国城镇化建设正在加速推进，城市发展的 转型与周期波动为政策制定者提出了新的挑战，需要决策者 以新的视角应对新型城镇化进程中融资需求问题。 投融资需求多元化。城镇化的推进以及农村人口 的城市转移必然带动第二、第三产业的发展，金融需求主体 随之呈现多元化趋势。从基础设施投融资需求结构上看，中 国铁路建设相对滞后，公共交通建设空间依然存在，燃气管 道的铺设等亟需加大投资;从公用事业的投融资需求来看，公 共设施严重不足，相关投融资将随着城市化进程的推进而不 断加大，主要如城市污水处理、城市绿化、垃圾处理、公园 的建设等公共设施投资需求加大;从公共服务的范围分析，农 民工市民化之后带来的教育、医疗及文化等领域投融资需求 将不断增强。 投融资方式多样化。新型城镇化衍生出不同种类 的投融资需求，需要不断创新投融资方式与之相匹配。现行 我国城镇化建设中融资渠道比较狭窄，金融工具创新不足， 融资模式较为单一。在新型城镇化过程中，地方财政定位逐 渐从发展经济型向公共服务型转变，融资方式将从主要依靠 信贷逐步向市政债券、公司合作(PPP)模式等方向转变，社会 保障的统筹层次也将发生新的变化，呈现出新型城镇化战略 下财政运作方式的新特点。此外，新型城镇化的重点在区县， 县域城镇化建设需要县域金融的发展，这就要求农村金融机 构探索更多融资途径，为加快现代农业发展提供多渠道、多 形式的资金支持。 二、新型城镇化建设中面临的投融资困境 1.土地财政呈现出难以为继的局面。土地财政是指 一些地方政府过多依靠出让土地使用权的收入来维持地方 财政支出。在我国城镇化进程中，土地财政发挥了重要、积 极的作用(见图1)。同时，土地资源作为地方政府主要的财源， 以此作为基础设施融资方式的风险与危害不可小觑。一是， 土地财政模式的不可持续性。土地资源是一种稀缺资源，地 方政府可卖的地毕竟有限，仅依靠一次性的土地批租收入具 有不可持续性，同时也会助长地方政府政绩激励下的短期行 为。从国际经验看，没有哪个国家的城镇化进程是长期依赖 土地批租筹资的。二是容易引发矛盾和腐败。我国目前土地 出让主要采用招拍挂制度，这样使得土地批租存在巨大的利 益空间。地方政府往往压低土地补偿标准而抬高招拍挂价 格，容易导致群众利益受损，引发暴力冲突，同时也容易滋 生腐败现象。三是不利于城镇化的深入推进。一方面地方政 府抬高地价获取较高资金的同时也引起了房价和各种租金 的上涨，增加城镇居民生产生活成本，与新型城镇化发展初 衷相违背，另一方面土地城镇化增加政府财力收入，而人口 城镇化加重政府负担支出，所以地方政府更愿意追求土地城 镇化，而不愿意推进人口城镇化。显然这与新型城镇化的主 题相背离。 2.地方投融资平台有待健全。近年来，为了解决中 央4万亿元经济刺激计划的地方配套资金，我国各级地方政 府积极打造了更多数量和更大规模的地方融资平台。此举对 我国迅速应对国际金融危机冲击、保持经济平稳快速增长， 起了关键性的作用，但同时也为地方政府投融资平台风险爆 发埋下了隐患。一是形成巨型的政府隐性债务风险。据财政 部财政科研所测算，目前地方政府投融资平台负债中有80% 来自银行贷款，同时由于地方政府融资平台的资产主要是以 政府划拨的土地、厂房、股权等作为登记资产，这些资产的 变现能力较弱，融资中主要靠地方政府财政作为担保，特别 是2009年后商业银行蜂拥而至后，其负债率更是一路攀升， 在我国经济低位运行和土地出让收入减少的背景下，地方政 府融资平台隐含债务偿还风险增大，甚至有可能转移为财政 风险。二是内部治理结构不健全。现代企业法人内部治理结 构应当是一个权利制衡和义务设置的完整体制。但现实中， 地方政府既是投融资平台的最大出资人，又是平台投融资的 决策者，还是投资项目的经营者，投融资平台往往成为地方 政府职能延伸的工具，逐渐淡化了融资平台的市场主体身 份，另外平台管理人员相当部分由原政府官员担任，缺乏必 要的现代企业管理经验和风险防范意识，因此在融资过程中 较易发生决策失误。三是缺乏外部约束机制。在平台运行中， 由于地方政府融资平台可融资的金额没有明确约束，一些地 方政府极力扩大融资规模，超过了政府实际承受能力，对