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以金融手段反贫困——发展小额信贷的政策建议 　　我国小额信贷的历史虽然只有十几年时间，但是发展迅速，在反贫困和发展农村金融，建设社会主义新农村等方面取得了令人瞩目的经济和社会效益。仅以宁夏为例，自2006年开始实施小额贷款公司试点，目前已成立90家小额贷款公司，截至2011年2月末，宁夏72家小额贷款公司共发放“三农”贷款72.3亿元，占全部发放贷款金额的71.4％，有效增加了“三农”的资金投入，有力缓解了宁夏农村金融市场的资金需求，在支持当地经济发展、引导和规范民间融资行为等方面发挥了积极的作用。然而我国小额信贷的发展并不是一帆风顺的，面对城乡差距的日益扩大化，小额信贷还不能完全改善农村贫困的面貌，通过金融手段反贫困的道路任重道远。 　　一、我国小额信贷存在的问题 　　我国小额信贷组织主要分三类，即依靠国际组织援助的非政府形式的小额信贷机构或国内公益组织开办的小额信贷项目；正规金融机构开办的小额信贷业务；试点的商业性小额贷款公司。作为一种扶贫方式，在产生良好经济社会影响的同时，小额信贷在运作中也出现了不少问题，主要表现在： 　　（一）贷款门槛高,资金需求难以保证。由于弱势农户大多数从事传统的单一种养业生产,经济基础较差,致富技能匮乏,根据有关行业政策,部分基层信用社在小额信贷推广过程中存在“嫌贫爱富”、“抓大放小”的思想,以控制信贷风险为由,降低弱势农户的信用等级和授信额度,抑制了农户贷款有效需求。 　　（二）小额信贷资金的回笼缺乏可靠的保障机制。一方面小额信贷资金的回收,依靠农户的收益,如果项目没有选好,或者市场的原因,导致原来的计划不能实现,造成了损失,农户也就没有办法如期偿还贷款。另一个就是自然灾害,导致农户造成巨大的损失,同样是农户难以承受的损失,小额信贷资金的回笼也就难以保证。 　　（三）小额信贷资金的使用缺乏有效的约束机制。一方面小额信贷资金的发放面向千家万户,资金数额较小,可管理的难度是相当大，也存在任意信贷和人情信贷的问题。另一方面,有相当一部分农户把小额信贷资金,当作无偿的扶贫款随意挪作他用,对如何利用小额信贷资金缺乏技术上的支持和信心。 　　（四）小额信贷的运作缺少有效的补偿机制。在我国小额信贷的在扶贫中的利率受到严格的限制。该利率往往低于正常商业贷款的利率,这种低利率又和小额信贷制度的较高的管理成本和呆坏帐成本不相适应,所以小额信贷运作难以有效的补偿。 　　（五）小额信贷项目管理缺乏严格的责任管理,有相当一部分是由地方政府基层组织提出项目并组织实施的。可是，信贷资金的风险并不是由他们承担,而是农户。 　　（六）小额信贷主体法律地位不明确，导致小额信贷组织资金来源、使用、偿还等一系列问题突出体现，影响了反贫困的目标。 　　二、我国小额信贷的发展建议 　　（一）完善小额信贷的双重目标 　　小额信贷通过向贫困人口提供金融服务，成为农村扶贫的一种有效工具，但其在本质上是一种金融活动，若只注重社会及扶贫效益，必然导致自身难以生存和持续下去。反之，如果没有扶贫理念，社会责任感缺失，纯商业化的经营会带来机构的可持续发展，但是不可能真正为贫困人口提供金融服务。在这个意义上，完善的小额信贷机构应以为真正的穷人提供资金支持和追求机构的可持续发展为双重发展目标，兼顾覆盖面和可持续性。而且，扶贫和小额信贷的可持续性目标是不矛盾的，二者是相辅相成的。从国际小额信贷的实践来看，小额信贷可以兼顾消除贫困和持续地扩展金融服务的双重目标。如孟加拉乡村银行和印尼的人民银行尽管分别以扶贫和扩大商业银行持续性为其主要目标，但殊途同归，最后都实现了扶贫和持续发展的双重目标。 　　（二）建立覆盖面和可持续并重的小额信贷模式 　　首先，在良好的宏观政策环境下，提供法律和制度的保障。政府应充分肯定小额信贷机构在扶贫和金融创新领域的作用，给予其合法经营权。对于那些有一定规模和实力、经营历史达到一定年限并具有优良业绩的机构，给予一定金融业务的合法经营权，并在中央银行的指导下，通过行业自律的方式加以监管。其次，确立具有社会责任感反贫困的目标。把低收入的贫困人口作为服务对象，提供无抵押无担保的信用贷款，设计符合贫困者需要的信贷产品，建立完善的贷款和还款机制。小额信贷应根据贫困户的经济和社会特点，合理设计一套有利于改善对贫困户的信贷服务，使得贫困户随时可以根据自己的情况选择金融产品。第三，实施真正意义上的商业化经营。在利率方面，政府应放松对利率的管制，允许小额信贷机构按照合理的市场利率开展经营活动。制定激励贷款人按时还款又能使信贷机构实现自负盈亏的利率政策。在资金来源方面，除了接受捐助外，还应获得优惠贷款，当地商业银行可以直接向小额信贷组织提供贷款。第四，完善管理体系，提高自身运营能力。小额信贷机构应建立有效的运作机构，完善各种规章制度和财务管理体系，提高人