从独立性角度看中国古今行政监督体制最新文档.docVIP

从独立性角度看中国古今行政监督体制 　　前言 　　“目前我国行政效率较低，社会效益不佳，政府及其公务员滥用权力的现象时有发生，腐败的严重性已经达到相当的程度。究其原因，除了个别因素之外，就是监督不力，就是目前我国的监督制度还不够健全和完善。”因此，改革和完善我国行政监察体制显得尤为重要。这其中借鉴和吸收古今中外优秀制度成果教训是必不可少的一步。 　　一、组织机构 　　行政监察组织独立表现为机构在表面上不隶属于被监察对象。纵观古代行政监察体制二千多年的发展历程，其中，有一条很明显的主线是：监察与行政二者关系不断调整。东汉是监察体制初见雏形时期，组织机构是行政系统的组成部分，隶属于少府，并且除履行监察职责外，还需承担一部分行政职责，监察工作经常受行政干扰。东汉以后，监察组织机构独立于行政系统趋势不断加强。如唐时，御史台是一个独立的监察机构。明清二代，监察机构脱离于行政，中央监察部门都察院已成为三大院之一，“其职总理朝廷内外上下监察事宜，并统管中央、地方、行政、司法及军事等监察工作”，不受任何机构人员干涉，直接由皇帝控制，向皇帝负责。而我国现阶段的审计机关，全部设置在政府内部，是政府的一个职能部门。 　　二、领导体制 　　领导体制是指监察机关内在和外在的领导与被领导关系。中国古代监察机构自成体系，实行重直统辖。明清两朝，是古代监察体制最为完善时期，其监察组织领导体制突出特点是“都是实行单线垂直领导，这种体种制可以排除来自横向的，地方的干扰，保持监察工作的有效性，有助于全国的监察政策统一，维护封建主制的中央集权。”整个监察系统外部，不受行政系统及其他任何系统领导，只受君主领导，独立向君主负责。即使系统在内部，上下级之间并非严格意义上的官僚制层级节制关系。明代监察御史形式上与日常工作都隶属于都察院，但监察御史在行使监察权时却又不受都察院控制，最高长官也无权过问，这种安排，既考虑到监察人员的日常管理，又为监察人员有效开展工作提供了必要的制度保障。 　　而我国现阶段的审计监督领导体制还没有做到这一点。《审计法》第9条规定：地方各级审计机关对本级人民政府和一上级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。另一个报告制度是受政府委托向本级人大常委会作预算执行和其他财政收支的审计工作报告，这表明，地方各审计机关实行双重领导，既接受上级审计长官领导，又接受被审计者领导。在实际运作中，由于各级审计机关是政府的一个职能部门，受本级政府首长领导，其人事管理，权力行使等各方面自然无法摆脱行政领导的干涉影响。我国自94年建立分税制后，中央利益与地方利益多有矛盾之处。审计机关在履行职责，行使权力时，个别地方政府领导惧怕因查出问题，担心承担过多的行政责任，为了保护部门利益，局部利益，个人利益，直接干预审计。面对二者冲突，审计机关迫于压力，往往服从和服务于地方利益，充当地方政府损害中央利益的工具。 　　三、人事管理 　　人事管理独立性这里主要体现为监察人员任免权独立，自成一体，独立管理，不受监察对象的干预影响。我国古代历代王朝统治者几乎都非常重视监察人员的任免权，有意避免其他系统对这一权力的影响。“为了保证监察机构活动不受行政干扰，唐代御史的任用，或由皇帝直接特任，或由御史台主委派，完全不受吏部支配，表现了人事权的独立”。自宋朝开始，将为事任免权相关内容以法令形式固定下来了，制定了宰相和执政不得参与对中央监察官选任的回避制度，“这样，回避法规为监察官行使职权不受行政长官干预，提供了制度保障，免除了监察官对报复影响自己前程的顾虑，敢于大胆行使监察职权，有利于提高监察实效。” 　　与古代监察人员任免权的相对独立相比，我国现阶段审计机关发挥的作用有限，除其他客观因素外，人事任免权不独立是其中一个重要因素，我国宪法和审计法相条文规定：审计署审计长由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，闭会期间由全国人大会任免，副审计长由国务院任免。地方各级审机关的正职由各级政府首长提名，本级人大常委决定任免，报上一级人民政府备案，副职领导人由本级政府任免，地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。从这套任免程序看，基本上是将审计人员等同于政府其他职能部门人员任免权受政府控制。此外，审计机关人员日常考核?调动，升迁、奖惩等，也由各级人民政府和行政领导管理。这就从制度上加速了审计机关演变为行政机关，造成法律职责和现实环境的巨大差异，审计机关及其人员处境尴尬，“坐得住的站不直，站得直的坐不住。”久而久之，国家财政审计逐渐成为政府的内部审计。 　　四、关于审计体制改革的启示 　　1、审计体制必须尽快改革 　　现行审计体制建立于20世纪80年代初期的复杂背景下，“新卓越体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作