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法定规划的弹性应变创新探索 —— 以黄冈市禹王片区分区规划 （西区）为例 丁家骏 ，罗志刚 摘要：以黄冈市禹王片区分区规划 （西区）为例，探索法定规划的弹性应变创新。对强制性 内容理解、 城市总体规划的问题与不足、城市总体规划的应变规定、分区规划的弹性应变创新等进行分析。现有法律 法规和规划实践对总体规划强制性内容的界定和理解不够清晰，因 此城市总体规划中需设置弹性应变的 相关内容，明晰强制性内容的内涵。城市总体规划应主 要体现总体结构控制和总量控制，对分区结构、 具体用地位置、道路线型等不应作强制性限制。当城市总体规划无法与控制性详细规划和开发建设良好衔 接时，分区规划的编制十分有 必要，且需充分考虑弹性应变。分区规划对城市总体规划在法定权限内要 进行充分的细化、 优化调整，可以根据实际情况从规划结构、开发模式、服务设施、道路交通、生态、 文化、 企业需求等方面入手。同时，分区规划本身也应留有充分的弹性应变空间，确定下位规划允许深 化、完善、调整、新增的内容。 关键词：法定规划，弹性，应变，强制性内容 1引言 在我国规划体系下，法定规划包括总体规划和详细规划两个层次，详细规划必须在总 体 规划指导下编制。但在规划实践中，城市总体规划往往偏于战略引导，线条较粗，甚 至因未 能充分考虑某些因素而存在不合理之处；另外发展条件经常发生变化，而总体规 划无法过于 频繁地修编。因此，城市总体规划往往难以直接指导控制性详细规划的编制和 后续开发建设。 因此，需要充分考虑法定规划的弹性应变。本文以黄冈市禹王片区分区 规划 （西区）为例， 对法定规划的弹性应变创新进行探索。 2对强制性内容的理解 2.1 法律法规关于强制性内容的规定 《城乡规划法》（2007）第十七条规定：“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础 设 施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历 史文化 遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性 内容。”第四 十八条规定：“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制 性内容的，应当 先修改总体规划。” 《城市规划编制办法》（2006）第三十二条规定： “城市总体规划的强制性内容包括：（一） 城市规划区范围。（二）市域内应当控制开 发的地域。包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下 矿产资源分布地区。（三）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模， 土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面 积、容积率、人口容量等）；城市 各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局。（四）城市 基础设施和公共服务设施。包 括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围 和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要 公共服务设施的布局。 （五）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标 和规定；历史文化 街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。（六）生态环 境保护与建设 目标，污染控制与治理措施。（七）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向； 城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。” 2.2 规划实践中对强制性内容的理解 强制性内容的设置，是为了维护上位规划的权威性和严肃性。但是在实际操作中，对 强 制性内容的理解存在不清晰之处。如《城市规划编制办法》城市总体规划强制性内容中的 “城 市干道系统网络”，是宽泛地指道路网结构？还是具体指每一条干道？总体规划的精 度往往 只能做到整体道路网结构上的合理，但很多规划主管部门采用后一种理解方式， 认为总体规 划确定的干道线型甚至红线宽度在下位规划中不可调整。这就导致总体规划 中不合理的干道 规划常常难以在下位规划和实施中予以矫正或优化。其他诸如“城市各 类绿地的具体布局”、 “文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局”等， 也存在类似的争议。这为有效、合理地实施规划，带来了很大的矛盾。更有甚者，很多地 方部门将总体规划具体用地地块当作强制性内容，造成实施中的诸多限制。 3 黄冈市禹王片区分区规划 （西区）的弹性应变探索 分区规划并非必备的规划层次，但在近年来作用却逐渐凸显。在城市总体规划难以直接 指导控制性详细规划的编制和后续开发建设的情况下，分区