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创新城市管理方式 提升城市精细化管理水平（中） 孟延春 清华大学公共管理学院、21世纪发展研究院副教授 二、城市精细化管理的系统机制 下面分别从城市研究的这个角度对系统机制、细节机制、反馈机制进行说明，或者认为在城市研究管理当中应该考虑的几个方面内容。首先是城市精细化管理的系统机制，去年中央城市工作会议指出城市工作是一个系统工程，它是一个复杂的巨系统。习总书记强调尊重城市发展的规律，点明了城市系统工程的关键所在，我们强调它的发展规律，城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律，必须认识尊重，顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作。这是城市工作会议做出的。 （一）土地财政问题 比方说像这种土地财政的问题，这个是中国城市发展中的出现的一个比较突出，也为社会广泛关注的问题。土地财政，议论比较多的说土地出让金过高的问题，土地出让金带来预算外财政收入的问题。当然经过分析，我们可以看到土地出让，土地财政实际上也是在一个系统环节当中。这个系统的运作刺激了这种土地财政，土地出让行为的产生。可以看到土地为房地产业和建筑产业提供了施展的场所，房地产业和建筑业的发展会带来经济的增长，或者说带来社会财富的增长。这种社会财富的增长、经济的增长，会对城市的绩效考核带来积极的影响。这样的一个过程，就会牵动就是土地出让行为的发生。土地出让行为因为它收入的增加， 包括房地产业和建筑业的营业税费的增加，使得它预算内预算外的收入增加，能够使城市有更多的资金投入城市基础设施的建设，投入城市形象的改造。这对公众的认可和地方扶植的增加，会带来积极的作用。这时候可能某些地方政府的官员犯了某些错误，但是有很多公众可能会说，在这个做城市建设过程中城市形象的改造、提升有所贡献。这种激励机制促使要做土地出让的行为。假如要去减少这样不正常的或是过度的土地出让，就要从它的影响经济增长、影响税收、影响财政预算外收入的环节，从这些方面来对它进行治理。这个问题可能才能够得到相对的、本质的这个治理。 （二）半城市化问题 另外还有现在城市化面临的半城市化问题。所谓的半城市化问题，是指大量的农村到城市务工的这种外来人口，他们在城市里工作，从事的非农业的活动，也在某种程度上享受城市生活方式，但是由于一些制度的原因，特别是户籍制度的原因，他们可能不能够享受城市的福利，城市的红利。研究城市化的过程中这种现象总称为半城市化现象。 在这个半城市化的现象过程中，实际上，它也是一个复杂系统里的一个环节。就这种半城市化的形成，城市为什么不愿意给他们来提供一种服务，因为这种服务的提供它是要消耗地方政府的收入，它的支出要增加，它的收支的缺口就会变大，地方财政的压力就会变大，这是财政约束的问题。当然实际上城市对这样的人口并不是完全排斥的，为什么不排斥呢？因为这些人口它所创造的经济增长、社会财富是统计在这个城市当中的。这又给它带来了政治激励。所以在这个过程中又会发现一个现象，就是城市某些时候既对外来人口的比如居住环境的脏乱，比如行为的脏乱进行批评，但同时又不是彻底完全的排斥他们这个行为。也就是说通过这种活动他们可以给城市带来经济的增长，城市的扩张，城市化的提升，但是城市又在基础设施的投入或者预算上没有强制性对这样的人口控制，这样的人口就是贡献，或者不覆盖这种人口。所以造成我们国家现在2.6亿人口的半城市化的现象。所以我们说我们现在城市化水平已经达到了55%、56%，如果是把这部分人口减掉的话，我们也是百分之三十几，不到40%的这样的水平。所以它是一种系统的问题。 （三）以浙江省龙港镇为例 另外，我们还有一个更具体的例子来说明这个，就是精细化管理当中系统机制的问题。龙港镇是国家试点两个小城镇之一，另外一个就是在吉林省，这个这个浙江省温州地区。龙港镇是位于温州地区苍南县，它在县城的东北方向。这是它基本的区位条件，它在这个浙江的位置，它在苍南县的北部，背面有一条江，叫鳌江。这个镇一共是172平方公里，目前的现状172平方公里49万人，它作为一个乡镇级的单位有20个平方公里的城市建成区，建成区居住了有25.2万人，这样一种规模，它是温州浙江省的经济强镇等等，它获得了很多城市发展中的称号。所以它是我们国家2014年全国首批两个镇改市的试点之一，另外一个是吉林省的二道白河的一个镇。这是龙港镇的总体的情况，它的经济情况是生产总值在2013年的时候有176.6亿，工业总产值达到了337亿，财政收入有18.5亿。从这个数据上来说它是一个强镇，我们在中西部地区可能有些中等城市都达不到，相当部分的中等城市都达不到这样一个水平。 龙港的发展经历了三个阶段，有人总结它为三个跨越。从1984年到1994年的第一次跨越和1995年到2010年的第二次跨越，以及现在目前正在进行的他们认为的第三次跨越。龙港的这个小城镇，它有一个